Tiivistelmä
VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvoston kirjelmässä tehdään selkoa kolmesta asetusehdotuksesta, jotka liittyvät Schengenin tietojärjestelmän (SIS) kehittämiseen. Valtioneuvosto selostaa kirjelmässä asetusehdotusta SIS:n perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä rikosasioissa (jäljempänä SIS-poliisiyhteistyöasetus), asetusehdotusta SIS:n perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä rajatarkastuksissa (jäljempänä SIS-rajatarkastusasetus) sekä asetusehdotusta SIS:n käytöstä EU:n alueella laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (jäljempänä SIS-palautusasetus). Poliisiyhteistyötä ja rajatarkastuksia koskevat asetukset muodostaisivat SIS:n oikeusperustan. Palauttamista koskeva asetus täydentäisi niitä.
Valtioneuvosto kannattaa Schengenin tietojärjestelmän (SIS) kehittämistä ja suhtautuu asetusehdotuksiin pääosin myönteisesti. Valtioneuvosto kannattaa palautuspäätösten tallentamista SIS:iin, koska se parantaa jäsenvaltioiden välistä tiedonvaihtoa palautuksista.
Ottaen huomioon järjestelmän tavoitteet sekä rekisteröityjen oikeusturvan, on järjestelmään pääsyyn oikeutetut viranomaiset määriteltävä selkeästi ja pääsyoikeus tulee olla vain tietoihin, joita viranomaiset tarvitsevat tehtävissään. Valtioneuvosto voi hyväksyä ehdotuksen pääsyoikeuksien laajentamisen kattamaan ne kansalliset viranomaiset, jotka vastaavat kolmannen maan kansalaisten maahantuloon, oleskeluun ja palauttamiseen liittyvistä kysymyksistä. Tämä tarkoittaisi, että Maahanmuuttoviraston pääsyoikeus järjestelmään laajenisi kattamaan palautuspäätökset. Lisäksi valtioneuvosto voi hyväksyä Europolin pääsyoikeuden laajentamisen ja pääsyoikeuden antamisen tiettyihin tietoihin Euroopan raja- ja merivartiovirastolle ja sen ryhmille.
Ehdotuksilla laajennettaisiin mahdollisuutta tallentaa biometrisiä tunnisteita (kasvokuva, kämmenenjälki ja DNA) SIS:iin. Tällä hetkellä vain sormenjälkitietojen tallentaminen on mahdollista. Ehdotuksen mukaan DNA:n tallentaminen järjestelmään olisi mahdollista vain kadonneiden henkilöiden, joita etsitään heidän suojaamiseksi, sekä kaappausuhan alla olevien lasten osalta. Valtioneuvosto voi hyväksyä ehdotukset biometristen tunnisteiden laajemmasta käytöstä. On varmistettava, että biometristen tietojen tallentaminen on ehdottoman välttämätöntä. Lisäksi tulee huolehtia asianmukaisista suojatoimenpiteistä, kuten järjestelmään talletettavien henkilötietojen suojaamisesta väärinkäytön vaaroilta ja kaikenlaiselta tietojen laittomalta saannilta ja käytöltä.
Rikosten tehokkaamman torjunnan ja selvittämisen kannalta on tärkeää, että SIS:iin voitaisiin tehdä hakuja myös rikospaikkajäljillä ja syöttää tuntematonta henkilöä koskeva kuulutus järjestelmään pelkkien rikospaikkasormenjälkien perusteella. Edellytyksenä on, ettei henkilöä ole pystytty tunnistamaan muiden käytössä olevien kansallisten ja kansainvälisten tietokantojen avulla. Lisäksi tulee olla vahva epäily siitä, että henkilö on tehnyt vakavan rikoksen (ml. terrorismi) ja henkilön tulee olla vakava uhka yleiselle turvallisuudelle. SIS on tärkein EU-tason tietojärjestelmä rajavalvonnan ja turvallisuuden alalla. Ehdotuksilla vahvennetaan järjestelmän käyttöä rikostorjunnassa. Tämä tavoite huomioiden vaikuttaa siltä, että ehdotuksen asettamat turvatakeet rikospaikkajälkien suojaamisessa ovat tiukkoja ainakin siltä osin, kun tietojen käytön edellytyksenä on vaatimus siitä, että kuulutettavan henkilön arvioidaan muodostavan vakavan uhan yleiselle turvallisuudelle. Ehdotusta koskevissa neuvotteluissa tulee pyrkiä mahdollistamaan järjestelmän entistä tehokkaampi hyödyntäminen rikostorjuntatarkoituksiin tietosuojavaatimukset ja käyttötarkoitussidonnaisuus huomioiden.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että kasvokuvan käyttäminen henkilön identifioimiseen mahdollistetaan myös muilla kuin automaattisia rajatarkastuslaitteistoja sisältävillä rajanylityspaikoilla. Näin voitaisiin tehostaa SIS:n käyttöä sekä hyödynnettäisiin synergiamahdollisuuksia erityisesti Euroopan rajanylitystietojärjestelmän (EES, Entry Exit System) ja SIS:n välillä.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että SIS:iin tallennettuja tietoja säilytetään aika, mikä on tarpeen sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on järjestelmään tallennettu. Valtioneuvosto katsoo, että toisiinsa liittyvissä EU-järjestelmissä komission tavoittelema tietojen yhtenäinen säilytysaika tehostaisi viranomaisten toimintaa. SIS:iin tallennettujen tietojen osalta kyseessä ovat kuitenkin henkilötiedot, ml. biometriset tiedot. Valtioneuvosto suhtautuu komission ehdottamaan tietojen säilytysajan pidentämiseen kolmesta vuodesta viiteen vuoteen tässä vaiheessa varauksella ja katsoo, että säilytysaikojen merkittävän pidentämisen tarpeellisuutta tulee vielä arvioida, viime kädessä osana neuvotteluissa saavutettavaa kokonaisratkaisua.
Valtioneuvosto katsoo, että ehdotusta, joka koskee salaista tarkkailua, poistumisen estämistä tai erityistarkastusta koskevan kuulutuksen tekemistä SIS:iin rikosoikeudellisen rangaistuksen (criminal sentence) täytäntöönpanoa varten, on arvioitava jatkoneuvotteluissa tarkemmin.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että asetuksessa säädetään ehdotuksen mukaisesti jokaisen oikeudesta hakea muutosta toimivaltaiselta viranomaiselta ja tuomioistuimelta, jos hänen tarkastusoikeutta tai virheen oikaisua tai tiedon poistamista koskeva pyyntönsä on hylätty.
Valtioneuvosto kannattaa uuden, ennalta estävän kuulutuksen käyttöön ottoa, jonka tarkoituksena on lapsikaappausten ehkäiseminen. Tällaisella uudistuksella kyetään suojelemaan kaappausvaaran alla olevia lapsia. Järjestelmän yksityiskohtia sekä kuulutusten edellytyksiä ja mahdollisuutta olisi vielä syytä pohtia etenkin Suomen omien ilmoitusten osalta. Toimiakseen tehokkaasti tämä uudistus edellyttää laadukkaita kuulutuksia ja hyvin koulutettuja järjestelmän käyttäjiä.
Valtioneuvoston mielestä jäsenmaita, joilla kansallista kopiota ei EU:n aiemman linjauksen mukaan ole, ei tulisi velvoittaa pakollisen kansallisen kopion ja sen varmuuskopion käyttöönottamiseen. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan eu-LISAn ylläpitämä SIS:n keskusjärjestelmä on toiminut hyvin eikä merkittäviä ongelmia ole ollut. Keskusjärjestelmän toimintavarmuus tulee taata parhaalla mahdollisella tavalla. SIS:n keskusjärjestelmällä on olemassa varajärjestelmä, jonka tulisi olla riittävän tehokas ja toimiva, jotta keskusjärjestelmän alhaalla olon aikana SIS:a voidaan käyttää ilman katkoja.
Valtioneuvosto korostaa, että keskusjärjestelmään perustuvaa ratkaisua voidaan pitää perusteltuna myös kansallisten kopioiden toimivuudesta viime aikoina saatujen kokemusten perustella. Käytäntö on osoittanut, että kansalliset kopiot eivät välttämättä takaa teknistä toimintavarmuutta, yhdenmukaista tiedon käsittelyä ja tietoturvaa ilman jäsenvaltioiden huomattavia ja jatkuvia taloudellisia panostuksia.
Valtioneuvoston mielestä on tärkeää huomioida myös se, että kansalliset kopiot saattavat aiheuttaa keskusjärjestelmään perustuvaan ratkaisuun verrattuna jäsenvaltioilta keskenään erilaisia vaatimuksia siitä, miten keskusjärjestelmän tulisi kommunikoida kansallisten järjestelmien kanssa. SIS -järjestelmän kehittämisessä tulisi huomioida myös se, että Euroopan rajanylitystietojärjestelmää (EES, Entry Exit System) ja Euroopan matkustajatieto- ja lupajärjestelmää (ETIAS, European Travel Information and Authorisation System) kehitetään keskusjärjestelmään perustuvan ratkaisun kautta.
Jos kuitenkin kansallisen kopion suhteen valintamahdollisuutta ei ole, valtioneuvosto katsoo, että jäsenvaltioille tulee antaa riittävä siirtymäaika, vähintään 3 vuotta, asetuksen hyväksymisestä. Tässä tapauksessa valtioneuvosto katsoo, ettei jäsenmaita, joilla ei ole aiemman linjauksen mukaan kansallista kopiota, tulisi velvoittaa jäsenvaltion omin varoin pakollisen kansallisen kopion ja sen varmuuskopion käyttöönottamiseen. Lisäksi eu-LISAn tarjoamia mahdollisuuksia avustaa jäsenvaltioita järjestelmän rakentamisessa tulisi voida hyödyntää täysimääräisesti ensisijaisesti uudelleen kohdentamalla varoja EU:n nykyisen rahoituskehyksen puitteissa.
Valtioneuvosto korostaa, että kansallisen kopion lisäksi jäsenmaille on kuitenkin säilytettävä suora yhteys keskusjärjestelmäkyselyihin.
Valtioneuvosto korostaa, että komissiolla tulisi olla oikeus pyytää tietoja SIS:n käytöstä rajanylityspaikkakohtaisesti. Näin tuotettaisiin lisäarvoa Schengenin arviointijärjestelmälle, joka on keskeinen laadunvalvontajärjestelmä Schengen-alueen toimivuuden takaamiseksi.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Ehdotuksen tarkastelu perus- ja ihmisoikeuksien kannalta
Biometriset tunnisteet
Kokonaisarvion tarve
Valtioneuvoston kirjelmän mukaan ehdotukset kehittävät olemassa olevaa SIS-järjestelmää. Suurin osa SIS-poliisiyhteistyöasetuksen ja SIS-rajatarkastusasetuksen säännöksistä on jo voimassa olevaa oikeutta. Olemassa olevat tietosuojasäännökset säilyvät ja tietyiltä osin tiukentuvat. Toisaalta asetusehdotuksissa esimerkiksi laajennetaan käsiteltävissä olevia henkilötietoryhmiä, pidennetään tallentamisaikoja ja mahdollistetaan henkilötietojen luovuttaminen kolmansiin maihin.
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa henkilötietojen suoja. EU:n tuomioistuimen antamat tuomiot määrittävät näiltä osin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan keskeistä sisältöä. Samoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen yksityiselämän suojaa koskevan 8 artiklan on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä katsottu kattavan myös henkilötietojen suojan.
Digital Rights Ireland
Schrems
Tele2 Sverige
Watson
Perustuslakivaliokunta on arvioinut EU-oikeuden lainsäädäntö- ja sopimushankkeita mainittujen perus- ja ihmisoikeuksien kannalta kiinnittämällä valtioneuvoston huomiota myös merkitykselliseen tuomioistuinkäytäntöön (ks. esim., s. 5—6,, s. 4—5). Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavana olevan asetusehdotuksen jatkovalmistelussa sekä mahdollisen kansallisen sääntelyn valmistelussa on syytä kiinnittää huomiota erityisesti EU-tuomioistuimen antamiin ratkaisuihin yhdistetyissä asioissa C-293/12 ja C-594/12 (), asiassa C-362/14 () sekä yhdistetyissä asioissa C-203/15 () ja C-698/15 (). Asetusehdotuksen jatkovalmistelussa on syytä seurata myös oikeuskäytännön kehittymistä (ks. myös, s. 8,, s. 2).
Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavana olevassa kirjelmässä on ehdotuksen suhdetta perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin ja perustuslakiin yksittäisenä EU-sääntelyyn kohdistuvana kannanmuodostuksena arvioitu perusoikeusnäkökulmasta asianmukaisesti ja valtiosääntöoikeudelliset kysymykset eritellen. Valiokunta painottaa yleisesti sen varmistamista, että asetusehdotukset pysyvät olemassa olevien perus- ja ihmisoikeus- sekä tietosuojaa koskevien periaatteiden puitteissa ja että rekisteröityjen oikeuksien toteutumisesta varmistutaan ehdotusten jatkokäsittelyn aikana.
Schrems
Digital Rights Ireland
Ehdotuksissa lisätään biometristen tietojen käyttömahdollisuutta. Järjestelmään voidaan uusina biometrisinä tunnisteina tallentaa kämmenenjälki, DNA ja kasvokuva. Yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta keskeisimmäksi asetusehdotuksessa muodostuu kysymys biometristen tunnisteiden käsittelystä (ks., s. 4,, s. 4—5 ja niissä viitattu oikeuskäytäntö). Merkityksellistä on, että biometrisiä tunnisteita sisältäviin laajoihin tietokantoihin saattaa liittyä tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (, s. 4,, s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että tällaisten rekisterien perustamista on arvioitava perusoikeuksien rajoitusedellytysten, erityisesti rajoitusten hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta (,ja). Valiokunnan mielestä biometristen tunnisteiden rekisteröinti merkitsee lisäksi erityistä tarvetta huolehtia järjestelmään talletettavien henkilötietojen suojaamisesta väärinkäytön vaaroilta ja kaikenlaiselta tietojen laittomalta saannilta ja käytöltä (, s. 5, ks. myösC-362/14, kohta 91,C-293/12 ja C-594/12, kohdat 54 ja 55). Valiokunta kiinnittää tämän johdosta valtioneuvoston tavoin erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain SIS-järjestelmän kannalta välttämättömään (ks. myös, s. 5). Erityisesti lasten tietojen käsittelyn osalta valiokunta muistuttaa, että lapsilta otettujen biometristen tunnisteiden käsittelyn tulee olla välttämätöntä hyväksyttävän tarkoituksen kannalta (ks. myös, s. 5 ja, s. 6).
Valtioneuvoston kirjelmän mukaan SIS:iin voitaisiin tehdä hakuja rikospaikkajäljillä ja syöttää tuntematonta henkilöä koskeva kuulutus järjestelmään pelkkien rikospaikkasormenjälkien perusteella. Edellytyksenä on, ettei henkilöä ole pystytty tunnistamaan muiden käytössä olevien kansallisten ja kansainvälisten tietokantojen avulla. Lisäksi tulee olla vahva epäily siitä, että henkilö on tehnyt vakavan rikoksen (ml. terrorismi) ja henkilön tulee olla vakava uhka yleiselle turvallisuudelle. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotusta koskevissa neuvotteluissa tulee pyrkiä mahdollistamaan järjestelmän entistä tehokkaampi hyödyntäminen rikostorjuntatarkoituksiin tietosuojavaatimukset ja käyttötarkoitussidonnaisuus kuitenkin huomioiden.
Perustuslakivaliokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että SIS:iin tallennettuja tietoja säilytetään vain sen ajan, mikä on välttämätöntä sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on järjestelmään tallennettu. Jäsenvaltioilla olisi ehdotuksen mukaan velvollisuus tarkastella säilyttämistarvetta vähintään joka viides vuosi nykyisen kolmen vuoden sijasta. Valtioneuvosto suhtautuu ajan pidentämiseen kolmesta vuodesta viiteen vuoteen tässä vaiheessa varauksella ja katsoo, että säilytysaikojen merkittävän pidentämisen tarpeellisuutta tulee vielä arvioida. Perustuslakivaliokunta yhtyy tällaisen arvion tarpeeseen kiinnittäen valtioneuvoston tavoin huomiota siihen, että SIS:iin talletetaan arkaluonteisina tietoina pidettäviä biometrisiä tunnisteita. Perustuslakivaliokunta on ESS-tietojärjestelmää arvioidessaan katsonut, että olennaisesti yhtä vuotta pidempää säilytysaikaa tulisi arvioida henkilötietojen suojan kannalta erikseen (, s. 4/II) ja että säilytysajan tuli olla olennaisesti lyhyempi kuin tuolloin ehdotettu viisi vuotta (, s. 7). Valiokunta on viitannut lisäksi tarpeeseen ottaa yllä mainittu EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon arvioitaessa säilyttämisaikoja (ks., s. 5). Valiokunta huomauttaa myös, että mitä pidemmäksi tietojen säilytysaika muodostuu, sitä olennaisempaa on huolehtia tietoturvasta, tietojen käytön valvonnasta ja rekisteröidyn oikeusturvasta (, s. 7).
Henkilötietojen suojaamisen väärinkäytön vaaroilta kannalta merkityksellistä on, että uudistuksessa jäsenvaltioita velvoitettaisiin kansallisissa järjestelmissään ottamaan käyttöön kansallinen kopio, joka sisältää SIS-tietokannan tiedot kokonaan tai osittain. Perustuslakivaliokunta pitää perusteltuna valtioneuvoston kantaa siitä, ettei jäsenmaita, joilla kansallista kopiota ei EU:n aiemman linjauksen mukaan ole, tulisi velvoittaa pakollisen kansallisen kopion ja sen varmuuskopion käyttöönottamiseen. Valiokunnan mielestä merkityksellistä on myös, että kansalliset kopiot lisäävät riskiä siitä, että rekisteröityihin kohdistetaan toimenpiteitä virheellisten, epätäydellisten tai vanhentuneiden tietojen perusteella.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää edelleen huomiota siihen, että sen käsiteltävänä on ollut useita valtioneuvoston kirjelmiä ja selvityksiä, jotka koskevat komission ehdotuksia sääntelyksi ns. kolmansien maiden kansalaisten yksityiselämän ja henkilötietojen suojasta sekä varsinkin biometristen tunnisteiden käsittelystä. Valiokunta on katsonut, että samaan asiakokonaisuuteen liittyvien uudistusten toteuttaminen erillisillä lainsäädäntöhankkeilla voi merkitä sitä, että valiokunta joutuu arvioimaan tiettyä esitystä puutteellisten tietojen perusteella eikä voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esitysten kumulatiivisia vaikutuksia. Valiokunta on painottanut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan puuttuvaa lainsäädäntöä on arvioitava perusteellisesti, seikkaperäisesti ja kriittisesti jo valmisteluvaiheessa. Valiokunta on tämän johdosta katsonut, että valtioneuvoston on syytä arvioida tällaisten samoihin perusoikeuksiin liittyvien uudistusten vaikutuksia mahdollisimman kokonaisvaltaisesti tarvittaessa käynnistämällä erillinen arviointihanke (ks., s. 6). Valiokunta pitää tähän nähden myönteisenä askeleena, että valtioneuvosto on antanut eduskunnalle selvityksen olemassa olevista ja kehitteillä olevista EU-tason tietojärjestelmistä, mihin sisältyy myös EU:n tietojärjestelmien horisontaalista arviointia perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta ().
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN LAUSUNTO
Perustuslakivaliokunta ilmoittaa,
että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan kiinnittäen huomiota edellä esitettyihin valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin.