Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kaivoslain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan kaivoslakia muutettavaksi eräiden malminetsintää ja kaivostoimintaa koskevien säännösten osalta. Muutoksia ehdotetaan kaivosturvallisuuslupaa koskeviin säännöksiin, kaivoslain mukaisten lupien raukeamismenettelyyn ja kaivoskarttojen toimittamisvelvoitteeseen. Kaivosviranomaiselle ehdotetaan nykyistä laajempia valtuuksia tarveharkintaan tietyissä kaivoslain mukaisissa menettelyissä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2017.

VALIOKUNNAN YLEISPERUSTELUT

Talousvaliokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin sekä ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi yhden lausuman.

Kaivoslain lupamenettelyitä yhtenäistettiin kaivoslain kokonaisuudistuksen (—) yhteydessä. Lain voimaantulon jälkeen viranomaiselle ja muille tahoille on kertynyt kokemusta näistä uusista lupamenettelyistä. Joissain tapauksissa menettelyt ovat osoittautuneet epätarkoituksenmukaisiksi, minkä vuoksi nyt ehdotetaan muutoksia kaivosturvallisuuslupaan, kaivoslain mukaisten lupien luopumismenettelyyn ja lakisääteisiin vuosittain toimitettavien kaivoskarttojen toimitukseen. Esitetyt muutokset ovat luonteeltaan pääosin teknisiä, eikä lain perusratkaisuja olla tällä esityksellä muuttamassa. Kysymys on ensisijaisesti hallinnollisten vaatimusten ja menettelysääntöjen uudistamisesta.

Kaivosalalle on tyypillistä vahva syklisyys. 2010-luvun puolivälissä taloussuhdanteet ovat näkyneet alalla erityisen selvästi, joskin pitkällä aikavälillä tarkasteltuna 2000-luku on ollut kaiken kaikkiaan vahvan kasvun aikaa. Huomionarvoista kehityksessä on, että viimeksi kuluneen kymmenen vuoden aikana tehdyt investoinnit uusiin tai laajennukset olemassa oleviin kaivoksiin ovat tulleet merkittävässä määrin Suomen ulkopuolelta. Talousvaliokunta muistuttaa, että investointien, niin kotimaisten kuin ulkomaistenkin, edellytyksenä kuitenkin on, että alalle luodaan vakaa ja ennakoitavissa oleva viranomaistoiminnan ja lainsäädännön muodostama viitekehys, jolla voidaan tukea Suomen kiinnostavuutta investointikohteena. Kaivoslain mukaisen toiminnan elinkaaressa malminetsintä on pitkäaikaista tutkimustoimintaa, josta saavutettavat hyödyt ovat epävarmoja ja kypsyvät tuloiksi vasta vuosien jälkeen, mikä korostaa toimintaympäristön vakauden merkitystä.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan kaivosviranomaisen tarveharkinnan lisäämistä eräisiin lupamenettelyihin sekä tiettyjen viranomaismenettelyjen keventämistä. Talousvaliokunta huomauttaa, että viranomaisen harkintavallan lisääminen merkitsee yhtäältä varsin tervetullutta tapauskohtaisen joustavuuden mahdollistamista, mutta toisaalta se myös heikentää toimintaympäristön ennustettavuutta. Kaivosoikeudellisen oppirakennelman (varaus-malminetsintälupa- kaivoslupa) omaluonteisuus muuhun hallinnolliseen menettelyyn nähden puoltaa viranomaistyön joustavuutta, mutta sillä ei saa rapauttaa toiminnanharjoittajan luottamuksensuojaa tai oikeusvarmuutta.

Kaivoslain mukaisten lupien maksut perustuvat käsittelystä aiheutuviin kustannuksiin. Kun lupamenettelyitä sujuvoitetaan tai luvan tarve perustuu pakon sijasta tarveharkintaan, voidaan näiden muutosten ennakoida alentavan lupaprosessien kustannuksia.

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on eräänä yksittäisenä kysymyksenä noussut esille lain 182 §:n tarkoittama kaivosoikeuden raukeaminen, muuttaminen, peruuttaminen ja siirto. Ottaen huomioon, että talousvaliokunta on aikaisemmin kaivoslain muutoksia käsitellessään puoltanut (—) siirtymäajan pidentämistä hallituksen esityksessä tuolloin ehdotetusta kahdeksasta vuodesta viiteentoista vuoteen, valiokunta pitää perusteltuna siirtymäajan edelleen pidentämistä ja ehdottaa, että valtioneuvosto ryhtyy valmistelemaan lainsäädäntöön muutoksia, jotka ovat tarpeen siirtymäajan edelleen pidentämiseksi siten, että kullankaivuuseen liittyvien kaivospiirien lakkauttaminen ei johda niiden hyödyntämisen ennenaikaiseen lopettamiseen.

Voimassa olevan sääntelyn mukaan ns. Natura 2000 -selvitys ja YVA-selostus ovat osa täydellistä hakemusta, jonka perusteella hakija saa muihin toimijoihin nähden etuoikeuden hakemusalueeseen. Hallituksen esityksessä dokumentit esitetään poistettaviksi etuoikeuden edellyttämän täydellisen hakemuksen vaatimuksesta. Mahdollisuus toimittaa dokumentit täydennyksenä mahdollistaisi siten myöhäisenkin vaiheen tutkimustulosten sisällyttämisen aineistoon ja parantaisi selvitysten laatua. Dokumentit tulisi edelleenkin toimittaa ennen hakemuksen kuuluttamista, joten kokonaisaineisto olisi jatkossakin lausujien ja mielipiteenantajien käytettävissä.

Hallituksen esityksessä esitetty muutos on laadittu perustuen tällä hetkellä voimassa olevaan lakiin ympäristövaikutusten arviointimenettelystä. Talousvaliokunta toteaa, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyn muuttamista koskeva lainsäädäntö on parhaillaan eduskunnassa käsittelyssä ja on odotettavissa, että nyt talousvaliokunnan käsittelyssä olevan kaivoslain tai kaivoslaissa viitatut ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain säännökset muuttuvat edellä mainitussa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevassa lainsäädännössä. Lainsäädännön johdonmukaisuuden vuoksi talousvaliokunta esittää käsillä olevasta, kaivoslain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä hylättäväksi lain 32 ja 34 pykäliä koskevat muutokset.

(Valiokunnan lausumaehdotus)Talousvaliokunta kuitenkin huomauttaa, että kaivoslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen mukainen 32 ja 34 §:n muutos on tärkeä, ja tämän vuoksi esittää, että eduskunta edellyttäisi, että valtioneuvosto ryhtyy pikaisesti valmistelemaan esitystä, johon sisällytetään nyt — teknisistä syistä — hylättäväksi esitettävä kaivoslain muutos. Talousvaliokunta haluaa tässä yhteydessä kiinnittää valtioneuvoston huomiota hallituksen esitysten ajallisen ja sisällöllisen koordinaation välttämättömyyteen.

Malminetsintäluvan raukeamista esitetään muutettavaksi ilmoitusmenettelyksi silloin, kun toiminnanharjoittaja itse käynnistää raukeamisen. Muutoksella selkeytetään malminetsinnän päättymisajankohta, eikä se vaikuta toiminnanharjoittajan vastuuseen korvata mahdollisesti aiheutuneet vahingot ja haitat, sillä korvausvastuu ei edellytä luvan voimassaoloa. Muutoksella arvioidaan kevennettävän merkittävästi raukeamismenettelyä, kun raukeamisesta ei tehdä kuulemista. Kuulemismenettely raukeamisvaiheessa katsotaan turhaksi, kun toiminnan vaikutukset on arvioitu jo malminetsintälupahakemusta käsiteltäessä. Raukeamisesta tehdään edelleenkin valituskelpoinen päätös. Talousvaliokunta pitää muutosta perusteltuna.

Kaivosluvan raukeamiseen esitetään kaivosviranomaiselle mahdollisuutta tarveharkintaan. Kaivoslaki mahdollistaa kaivostyöhön ryhtymisen siirtämisen enimmillään 10 vuodella eteenpäin. Erityisesti teollisuusmineraalien osalta toimitusvarmuus ja tasainen laatu ovat keskeisiä edellytyksiä solmittaessa toimitussopimuksia. Pitkäaikaiset toimitussopimukset voivat edellyttää, että toiminnanharjoittajan tulee osoittaa merkittävien reservien olemassaolo ja sitä kautta toimitusten tasalaatuisuus pitkällä aikavälillä. Kaivosviranomaiselle esitetään mahdollisuutta perustellusta syystä myöntää lisäaikaa kaivostyöhön ryhtymiseen 10 vuoden maksimiajan jälkeen, mikäli kaivosalue on toiminnanharjoittajan omistuksessa tai alueen hallinta on muutoin järjestetty pitkäaikaisin sopimuksin. Talousvaliokunta viittaa aiemmin esittämäänsä, jonka mukaan kaivannaistoimintaa leimaa pitkäjänteisyys: merkittävät aloitusinvestoinnit ja kassavirran muodostumisen takapainotteisuus, minkä huomioiden hallituksen esityksessä ehdotettu muutos on valiokunnan näkemyksen mukaan investointiympäristöä vakauttavana hyvin perusteltu.

Kaivosturvallisuuslupaan esitetään nykyisen ehdottomuuden sijaan viranomaiselle harkintavaltaa silloin, kun kaivosluvalla laajennetaan toiminnassa olevan kaivoksen aluetta. Laajennusalueen käyttötarkoitus ei useinkaan edellytä kaivosturvallisuuden osalta uutta kokonaisarviointia tai edes luvan muutosta. Luvan tekninen luonne huomioiden hallituksen esityksessä ehdotetaan, ettei kaivosturvallisuusluvasta tehtäisi kuulemismenettelyä, vaan kaivosviranomaisella olisi velvollisuus pyytää tarpeellisiksi katsomansa lausunnot ja selvitykset.

Kaiken kaikkiaan esitetyillä muutoksilla kevennetään viranomaisten taakkaa vähentämällä tarpeettomiksi osoittautuneita kuulemismenettelyitä ja lausuntopyyntöjä. Samalla kevennetään yhtäläisesti toiminnanharjoittajien taakkaa näiden menettelyjen keventyessä. Ehdotettujen muutosten voidaan arvioida vaikuttavan myös kaivannaisteollisuuden investointiympäristöön sitä vakauttavasti. Talousvaliokunta muistuttaa, etteivät ehdotetut muutokset vaikuta lupaharkintaan, eikä valiokunta katso muutosten heikentävän asianosaisten mahdollisuutta vaikuttaa lähiympäristössään tapahtuviin hankkeisiin.

HE:n tausta ja keskeinen sisältö.

Kaivannaistoimialan viimeaikainen kehitys.

Viranomaiset.

Kaivosoikeuden raukeaminen, muuttaminen, peruuttaminen ja siirto.

32 ja 34 §:ien mukaiset ympäristöselvitykset.

Malminetsintäluvan raukeaminen.

Kaivosluvan raukeaminen.

Kaivosturvallisuuslupa.

Lopuksi.

VALIOKUNNAN YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

32 §. Etuoikeusjärjestys.

34 §. Lupahakemus.

Pykälässä säädetään etuoikeudesta malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan. Pykälä ehdotetaan hylättäväksi edellä yleisperusteluissa kuvatuilla perusteilla.

Pykälässä säädetään lupahakemuksen vaatimuksista. Pykälä ehdotetaan hylättäväksi edellä yleisperusteluissa kuvatuilla perusteilla

Valiokunnan muutosehdotukset

Laki

kaivoslain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan

32 §:n 1 momentti, 34 §:n 2 momentin 6 kohta,

kaivoslain (621/2011)44 §:n 2 momentti, 46 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohta, 67 §:n 3 momentti, 72 ja 93 §, 119 §:n 2 momentti ja 123 §, sellaisena kuin niistä on 93 § osaksi laissa 915/2013, sekä

lisätään

32 §:ään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, 34 §:ään uusi 5 momentti, jolloin nykyinen 5 ja 6 momentti siirtyvät 6 ja 7 momentiksi,

68 §:ään uusi 5 momentti, 121 §:ään uusi 2 momentti ja 165 §:ään uusi 3 momentti seuraavasti:

32 §

Etuoikeusjärjestys

Etuoikeus malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan on sillä, joka on ensimmäisenä hakenut lupaa 34 §:ssä säädetyllä tavalla. Mainitun pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu selvitys ja ympäristövaikutusten arviointiselostus voidaan kuitenkin toimittaa kaivosviranomaiselle, etuoikeutta menettämättä, myös lupahakemuksen jättämisen jälkeen, mutta ennen päätöksentekoa.

Edellä 2 momentissa tarkoitettu etuoikeus kaivoslupaan säilyy malminetsintäluvan haltijalla myös siinä tapauksessa, että 34 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu selvitys ja ympäristövaikutusten arviointiselostus toimitetaan kaivosviranomaiselle vasta malminetsintäluvan raukeamisen tai peruuttamisen jälkeen.

34 §

Lupahakemus

Lupahakemuksessa on esitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys:

6) toiminnan ympäristö- ja muista vaikutuksista ottaen huomioon suunniteltujen toimenpiteiden laatu ja laajuus;

Niiltä osin kuin 2 momentin 2, 5, 6 ja 7 kohdissa vaaditut selvitykset sisältyvät 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun selvitykseen tai ympäristövaikutusten arviointiselostukseen, ei malminetsintälupaa tai kaivoslupaa koskevassa hakemuksessa ole tarpeen esittää 2 momentissa tarkoitettua selvitystä. Jos hakemuksessa ei tämän säännöksen perusteella esitetä 2 momentissa tarkoitettua selvitystä, tulee hakemuksessa mainita mitkä 2 momentissa vaadituista tiedoista sisältyvät 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuihin asiakirjoihin sekä arvio asiakirjojen toimittamisajankohdasta

.

44 §

Varausilmoitus

Varausilmoitus ei saa koskea aluetta, joka kuuluu malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen tai kullanhuuhdonta-alueeseen. Varausilmoitus ei myöskään saa koskea aiemmin varausalueena ollutta aluetta, ennen kuin vuosi on kulunut varauspäätöksen raukeamisesta tai peruuttamisesta.

46 §

Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntämisen esteet

Malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää:

3) aiemmin malminetsintäalueena olleelle alueelle ennen kuin malminetsintäluvan raukeamisesta tai peruttamisesta on kulunut kaksi vuotta luvan viimeisestä voimassaolopäivästä lukien;

4) aiemmin kaivosalueena olleelle alueelle ennen kuin kaksi vuotta on kulunut kaivostoiminnan lopettamispäätöksen lainvoimaiseksi tulemista edeltäneestä päivästä;

67 §

Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan raukeaminen

Kaivosviranomaisen on päätettävä, että malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa raukeavat, jos luvanhaltija tekee asiaa koskevan ilmoituksen. Luvanhaltija on velvollinen tekemään ilmoituksen, jos tarkoituksena ei enää ole harjoittaa lupaan perustuvaa toimintaa. Malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa raukeavat ilmoituksen saavuttua kaivosviranomaiselle.

68 §

Kaivosluvan raukeaminen

Jos kaivosalueen hallinta perustuu kaivosluvan haltijan omistukseen tai kiinteistön omistajien kanssa tehtyihin sopimuksiin, kaivosviranomainen voi kaivosluvan haltijan hakemuksesta lykätä kaivosluvan raukeamista vaikka 3 momentissa säädetty kymmenen vuoden enimmäisaika on kulunut umpeen. Lisäksi lykkäämisen edellytyksenä on, että luvanhaltija osoittaa, että luvan raukeamista on lykättävä yleisen edun tai muiden erityisten syiden perusteella.

72 §

Luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevan asian käsittely

Malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista, muuttamista ja peruuttamista sekä kaivosaluelunastusluvan voimassaolon jatkamista ja raukeamista koskeva asia on käsiteltävä noudattaen vastaavasti, mitä tässä laissa säädetään asianomaista lupaa koskevasta lupamenettelystä, lupaharkinnasta sekä lupapäätöksestä ja sen voimassaolosta. Mitä edellä säädetään, sovelletaan myös kaivosluvan raukeamista ja 67 §:n 2 momentin mukaista malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan raukeamista koskevaan asiaan.

Mitä 39 §:ssä säädetään muistutuksista ja mielipiteistä, ei sovelleta malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan raukeamista koskevan 67 §:n 3 momentissa tarkoitetun ilmoituksen käsittelyyn.

Mitä 57 §:ssä säädetään lupapäätöksen antamisesta ja 58 §:ssä lupapäätöksestä tiedottamisesta, sovelletaan myös malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan raukeamista koskevan ilmoituksen johdosta annettavaan kaivosviranomaisen päätökseen.

93 §

Kaivostoimituksen rekisteröinti

Kaivostoimitus voidaan rekisteröidä korvausten suorittamisesta riippumatta, kun se on saanut lainvoiman. Korvausten suorittamisesta ei tarvitse ilmoittaa Maanmittauslaitokselle.

Kaivostoimituksesta voidaan tehdä merkinnät kiinteistötietojärjestelmään muutoksenhausta huolimatta niiden kiinteistöjen osalta, joita muutoksenhaku ei koske.  Kaivostoimituksesta voidaan tehdä merkinnät kiinteistötietojärjestelmään myös muutoksenhaun kohteena olevien kiinteistöjen osalta, jos muutoksenhaku ei vaikuta lunastuksen kohteen vahvistamiseen, käyttö- tai muiden oikeuksien perustamiseen taikka tehtäviin merkintöihin. Kiinteistötietojärjestelmän ylläpitäjän on näissä tapauksissa pyydettävä maaoikeudelta lupa rekisteröintiin. Maaoikeus on tällöin päätösvaltainen myös, kun siinä on vain maaoikeuden puheenjohtaja.

Maanmittauslaitoksen tulee ilmoittaa kaivosviranomaiselle kaivostoimituksen kiinteistötietojärjestelmään merkitsemisestä.

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä kaivostoimituksen rekisteröinnistä.

119 §

Kaivoskartta

Kaivostoiminnan harjoittajan tulee toimittaa kaivoskartasta kopio kaivosviranomaiselle tämän sitä pyytäessä ja kaivostoiminnan päättyessä.

121 §

Kaivosturvallisuuslupa

Kun tuotannollisessa toiminnassa olevaa kaivosta laajennetaan uudella kaivosalueella tai kaivoksen apualueella, kaivosviranomainen voi hakijan esityksestä kaivoslupapäätöksessä päättää, että kaivostoimintaa laajentavaan alueeseen ei sovelleta, mitä edellä 1 momentissa säädetään kaivosturvallisuusluvan tarpeesta tai jäljempänä 130 §:ssä kaivosturvallisuusluvan muuttamisesta.

123 §

Kaivosturvallisuuslupahakemusta koskevat menettelyt

Kaivosviranomaisen tulee pyytää kaivosturvallisuuslupahakemuksesta tarpeelliset lausunnot ja selvitykset toimialallaan yleistä etua valvovilta viranomaisilta.

Hakijan kuulemiseen lausuntojen johdosta sovelletaan, mitä 42 §:ssä säädetään hakijan kuulemisesta. Kaivosturvallisuuslupapäätöksen sisältöön sovelletaan, mitä 56 §:n 1 momentissa lupapäätöksen sisällöstä säädetään.

Mitä 39 §:ssä säädetään muistutuksista ja mielipiteen ilmauksia koskevasta menettelystä ja 40 §:ssä lupahakemuksesta tiedottamisesta, ei sovelleta kaivosturvallisuuslupahakemuksen käsittelyyn.

165 §

Valitusoikeus

Edellä 67 §:n 3 momentissa tarkoitettuun kaivosviranomaisen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla ainoastaan luvan raukeamista koskevan ilmoituksen tehnyt luvanhaltija.

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tämän lain voimaan tullessa vireillä olevissa asioissa noudatetaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei jäljempänä toisin säädetä. Jos muutoksenhakutuomioistuin tämän lain voimaan tultua kumoaa päätöksen, johon on sovellettava tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, ja palauttaa asian kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, asia käsitellään ja ratkaistaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Ennen tämän lain voimaan tuloa aiemmin malminetsintäalueena tai kaivosalueena olleelle alueelle ei saa myöntää malminetsintälupaa tai kullanhuuhdontalupaa ennen kuin malminetsintäluvan raukeamisesta tai peruuttamisesta on kulunut kolme vuotta tai kuin kolme vuotta on kulunut siitä, kun kaivostoiminnan lopettamispäätös on tullut lainvoimaiseksi. Malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa voidaan kuitenkin myöntää edellä tarkoitetuille alueille tämän lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Tämän lain voimaan tullessa vireillä olevien malminetsintälupaa, kaivoslupaa tai kullanhuuhdontalupaa koskevien hakemusten etuoikeus haettavaan lupaan ratkaistaan tämän lain säännösten mukaisesti.

Valiokunnan lausumaehdotus

Eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto ryhtyy pikaisesti valmistelemaan kaivoslainsäädäntöön muutoksia, joilla siirretään voimassa olevan kaivoslain 34 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaiset lupahakemuksen liitteet 32 §:n sääntelyn piiristä siten, että etuoikeus malminetsintälupaan, kullanhuuhdontalupaan tai kaivoslupaan syntyisi ilmankin, että lupahakemus sisältäisi edellä mainittuja liitteitä.