Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euroopan syyttäjänviraston perustaminen)

VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ

Ehdotus Valtioneuvoston kanta

Komissio antoi asetusehdotuksen Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamiseksi 17.7.2013. EPPO:n tarkoituksena olisi tehostaa EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten tutkintaa ja syytetoimia. Neuvotteluja asetusehdotuksesta on käyty aktiivisesti siitä lähtien ja 8.—9.12.2016 pidetyssä oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa asetusehdotuksen sisällöstä päästiin laajaan yhteisymmärrykseen.

SEUT 86 artiklan mukaisesti EPPO voidaan perustaa joko kaikkien jäsenvaltioiden kesken yksimielisesti tai vähintään 9 jäsenvaltion kesken ns. tiiviimmässä yhteistyössä.Eurooppa-neuvosto on 9.3.2017 vahvistanut, ettei yksimielisyyttä EPPO:n perustamisesta ole saavutettu. Tämän jälkeen Suomi ja 16 muuta jäsenvaltiota ilmoitti Euroopan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle osoitetuilla notifiointikirjeillä halustaan aloittaa tiiviimpi yhteistyö EPPO:n perustamiseksi. Tämä ei vielä tarkoittanut lopullista sitoutumista siihen, että kyseiset jäsenvaltiot neuvottelujen päätteeksi osallistuisivat EPPO:n toimintaan.

Maaliskuun Eurooppa-neuvoston jälkeen neuvostossa on järjestetty työryhmäkokouksia,joissa tarkoituksena on ollut tehdä joulukuussa 2016 hyväksyttyyn tekstiin enää pieniä yksittäisiä muutoksia sen varmistamiseksi, että mahdollisimman moni jäsenvaltio lopulta päättäisi osallistua EPPO:on. Tällä hetkellä näyttää siltä, että osallistujia tulee olemaan ainakin 20.

Tämänhetkisen tiedon mukaan 8.—9.6.2017 pidettävässä oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa jäsenvaltioita pyydetään ottamaan kantaa siihen, osallistuvatko nämä EPPO:on. Myös Suomen kanta tarvitaan tähän mennessä. Asetuksen hyväksyminen edellyttää myös Euroopan parlamentin suostumusta, mutta oletuksena on, että Euroopan parlamentti ei tule estämään asetuksen hyväksymistä.

Euroopan syyttäjänvirastolla on tarkoitus torjua EU-maissa tapahtuvia EU-varoihin kohdistuvia väärinkäytöksiä ja korruptiota. Suomessa EU-varojen väärinkäytökset tutkitaan tehokkaasti, mutta kaikissa muissa EU-maissa näin ei ole. Vaikka syyttäjänviraston tarve suomalaisen rikostutkinnan kannalta on vähäinen, Suomen intressissä on osallistua EU-hankkeeseen, jolla suojataan myös suomalaisten veronmaksajien varoja. Mitä tehokkaammin EU:n budjettia vahingoittaviin rikoksiin ja rikoshyötyyn pystytään muissakin jäsenvaltioissa puuttumaan, sitä enemmän se hyödyttää erityisesti Suomen kaltaisia EU:n nettomaksajavaltioita. Näistä syistä valtioneuvosto katsoo, että EPPO:on osallistuminen on Suomen edun mukaista.

Valtioneuvoston EU-vaikuttamisstrategian mukaan unionin budjettia tulee suojata korruptiolta ja muilta petoksilta nykyistä tehokkaammin. Näiden rikosten aiheuttamien taloudellisten menetysten tarkka arviointi on osoittautunut vaikeaksi, mutta varovaisemmatkin arviot osoittavat, että kyse on miljardeista euroista vuosittain. Tilanteen jatkuminen osoittaa, etteivät nykyiset kansalliset eivätkä EU-tason rakenteet toimi riittävän tehokkaasti EU:n budjettiin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten torjumiseksi. Tällä hetkellä puuttuu toimielin, joka voisi velvoittaa jäsenvaltiot tutkimaan EU:n budjettia vahingoittavia rikoksia.

EPPO:sta saatava lisäarvo perustuisi ennen muuta siihen, että sillä olisi sitovaa päätösvaltaa suhteessa jäsenvaltioihin sen varmistamiseksi, että EU:n budjettiin kohdistuvat rikokset tutkitaan ja niistä nostetaan syyte kansallisissa tuomioistuimissa. Siten EPPO:lla voitaisiin puuttua rikoksiin, joilla on varsin suuri merkitys EU:n varainkäyttöön ja unionin uskottavaan toimintaan ylipäätään.

Suomen asettamat neuvottelutavoitteet EPPO:a koskevan asetusehdotuksen sisältökysymyksissä ovat toteutuneet hyvin. EPPO:n rakenne on Suomen neuvottelutavoitteiden mukaisesti kollegiorakenne, mikä varmistaa sen, että EPPO:ssa on asiantuntemusta kaikkien osallistuvien jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmistä. Kuten Suomi on edellyttänyt, EPPO:on osallistuminen ei myöskään edellytä muutoksia viranomaisten kansallisissa toimivaltajärjestelyissä. Tämä merkitsee sitä, että EPPO:on liittyminen ei edellytä Suomessa tutkinnanjohdon siirtämistä poliisilta syyttäjälle. Suomen neuvottelutavoitteiden mukaisesti Euroopan syyttäjänvirasto tulee komission ehdotusta merkittävästi vahvemmin toimimaan kussakin maassa kansallisen prosessilainsäädännön mukaisesti. Jos Euroopan syyttäjänvirasto nostaa rikossyytteen, syytettä ajaa kansallisessa tuomioistuimessa kansallinen EPPO-syyttäjä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Myös mm. Suomen nykyiseen järjestelmään soveltumaton sovintomenettely eli syytteestä sopiminen rahasummaa vastaan oikeudenkäynnin ulkopuolella on saatu poistettua asetusehdotuksesta ja tilalle on saatu Suomen syyteneuvottelujärjestelmään sovitettavissa oleva artikla.

Valtioneuvosto korostaa toimivaltakysymysten merkittävyyttä ja pitää tärkeänä, että myös neuvoston oikeuspalvelu on vahvistanut, että EPPO:n toimivaltaa koskeva sääntely kunnioittaa perussopimuksen määräyksiä. Suomi on myös muutoin neuvotteluissa saanut täsmennettyä asetustekstin ja sen johdanto-osan muotoiluja varmistuakseen siitä, että toimivaltasääntely on sopusoinnussa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 86 artiklan 1 kohdan oikeusperustan kanssa.

Suomen tavoite EU:n avoimuusasetuksen laajasta soveltamisesta EPPO:n toiminnassa ei ole kaikilta osin toteutunut. Suomi voi edistää laajan avoimuuden toteutumista EPPO:n käytännön toiminnassa vain osallistumalla viraston toimintaan ja sen avoimuusmyönteisen toimintakulttuurin ja sisäisten sääntöjen luomiseen.

Suomelle on perusoikeuksien osalta myös tärkeää, että EPPO:n toiminnassa noudatetaan EU:n perusoikeuskirjan määräyksiä ja myös Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johtuvia velvoitteita. Asetusehdotuksessa on viittaukset EU:n perusoikeuskirjaan, rikoksesta epäillyn ja syytetyn vähimmäisoikeuksia koskevaan sekundäärilainsäädäntöön sekä säännökset oikeussuojakeinoista ja tietosuojasta. Muilta osin perusoikeudet määräytyvät kansallisen lain mukaan. Valtioneuvosto katsoo, että perusoikeuksia koskeva sääntely on asianmukaista.

Suomen neuvottelutavoitteita ja niiden toteutumista on tarkemmin selostettu 4.11.2016 päivätyssä U-jatkokirjeessä.

EPPO:sta saatavan lisäarvon ja tehokkaan käytännön toiminnan kannalta on olennaista, että mahdollisimman moni jäsenvaltio osallistuu EPPO:on. Tämänhetkisten tietojen valossa näyttää siltä, että EPPO:on osallistuu 20—21 jäsenvaltiota, mikä tarkoittaa Suomen neuvottelutavoitteiden toteutumista myös laajan osallistujamäärän suhteen.

Valtioneuvosto pitää ensiarvoisen tärkeänä, että asetuksen viiden vuoden kuluttua tapahtuvassa ensimmäisessä arvioinnissa kiinnitetään erityistä huomiota saavutettujen taloudellisten hyötyjen kattavaan analyysiin, jonka pohjalta on tarvittaessa ryhdyttävä toimenpiteisiin viraston toiminnan ja rakenteen kehittämiseksi.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Tausta ja neuvottelutilanne

Arvioinnin lähtökohtia

Asetusehdotuksen sisältö

Osallistuvien jäsenvaltioiden määrä ja toiminnan rahoitus

Valiokunnan johtopäätökset

Asetusehdotuksen tarkoituksena on perustaa Euroopan syyttäjänvirasto (EPPO), jolla tehostettaisiin rikosoikeudellisia toimenpiteitä EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi. Ehdotuksesta on neuvoteltu neuvoston työryhmässä tiiviisti vuodesta 2013 lähtien. Lakivaliokunta on antanut asiasta useita lausuntoja (,,,,,sekä).

Asetusehdotuksen sisällöstä on joulukuussa 2016 pidetyssä oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa päästy laajaan yhteisymmärrykseen. Eurooppa-neuvosto on kuitenkin 9.3.2017 vahvistanut, ettei EPPO:n perustamisen edellyttämää yksimielisyyttä ole saavutettu. Tämän jälkeen asetusehdotusta on käsitelty ns. tiiviimmässä yhteistyössä, johon Suomi on neuvottelutavoitteidensa turvaamiseksi osallistunut. Asetusehdotuksen sisältö ei saadun selvityksen mukaan ole tiiviimmässä yhteistyössä merkittävästi muuttunut. Neuvottelut ovat edenneet nyt siihen pisteeseen, että 8.— 9.6.2017 pidettävässä OSA-neuvostossa jäsenvaltioiden pyydetään ottavan kantaa, osallistuvako ne EPPO:on. Lakivaliokunta arvioi asiaa saamansa selvityksen ja aiempien lausuntojensa perusteella seuraavasti.

Lakivaliokunta on pitänyt Euroopan syyttäjänvirastoa koskevaa asetusehdotusta neuvottelujen alusta alkaen sekä periaatteellisesti että kansallisen oikeusjärjestelmämme kannalta erittäin merkittävänä, koska se merkitsee aiempaa huomattavasti pidemmälle menevää rikosoikeudellista yhteistyötä EU:ssa. Valiokunta on siksi suhtautunut ehdotukseen varsin kriittisesti, vaikkakin se on pitänyt Suomen mukana oloa neuvotteluissa sinällään tärkeänä.

Valtioneuvosto on neuvottelujen alussa muotoillut EPPO:n perustamiselle reunaehtoja, joihin lakivaliokunta on yhtynyt (,ja). Näiden reunaehtojen mukaan EPPO:n perustamisesta tulisi saada lisäarvoa nykytilanteeseen verrattuna. Perustamisesta ei saisi aiheutua tarpeettomia lisäkustannuksia EU:lle eikä jäsenvaltioille. Uuden organisaation ja sen rakenteen tulisi olla sellainen, että sen itsenäisyys turvataan. Toimivin vaihtoehto EPPO:n organisaatioksi olisi Eurojustin pohjalta kehitetty kollegiaalinen malli. EPPO:n toimivallan tulisi kattaa SEUT 86(1) artiklassa tarkoitetut rikokset, ja esitutkinnan ja syytetoimien sekä oikeudenkäyntimenettelyn tulisi määräytyä jäsenvaltioissa voimassa olevien lakien mukaan.

LaVL 20/2016 vp

LaVL 2/2013 vp

Neuvottelujen aikana on kuitenkin katsottu, ettei tilannetta voida riittävästi parantaa Europolin, Eurojustin ja OLAF:n toimintaa tehostamalla niiden oikeusperustan vuoksi, vaan tarvetta on itsenäiselle organisaatiolle, jolla on toimivalta nostaa jäsenvaltiossa syyte EU-varoihin kohdistuvasta rikoksesta. Myönteisenä voidaan pitää kuitenkin sitä, että EPPO:n hallinnollinen rakenne on kollegiaalinen (ks.,ja). Myönteistä on myös se, että merkittävä osa EPPO:n henkilöstökustannuksista on tarkoitus toteuttaa siirtämällä henkilökuntaa Eurojustista ja OLAF:stä, mikä mahdollistaa nykyisten voimavarojen hyödyntämisen.

Toimivaltakysymyksissä asetusehdotusta on neuvottelujen kuluessa muokattu Suomen kannalta myönteiseen suuntaan. Keskeistä on, ettei Euroopan syyttäjänviraston toimivalta käsitellä ehdotuksen soveltamisalaan kuuluvia rikoksia ole yksinomainen ja ettei asetusehdotuksen sääntely Euroopan syyttäjänviraston suhteesta kansallisiin toimivaltajärjestelyihin edellytä kansallisen lain muuttamista (ks.,ja). Valiokunnan saaman selvityksen mukaan asetusehdotus mahdollistaa sen, ettei toimivaltajärjestelyjä syyttäjän ja esitutkintaviranomaisten välillä tarvitse Suomessa muuttaa. Valiokunta on pitänyt tämän tulkinnan pitävyyttä keskeisenä reunaehtona ehdotuksen hyväksyttävyyden kannalta ().

Lakivaliokunta on pitänyt erityisen ongelmallisena ehdotusta siltä osin kuin EPPO:n toimivalta kattaa paitsi niin sanotut unionipetosdirektiivissä tarkoitetut unionin taloudellisia etuja vahingoittavat rikokset myös kyseisiin rikoksiin läheisesti liittyvät muut rikokset. Valiokunta on katsonut, että liitännäisrikoksia koskeva ehdotus laajentaa syyttäjänviraston toimivaltaa merkittävästi SEUT 86 artiklassa määritellyistä rikoksista (,). Lisäksi valiokunta on katsonut, että ehdotus on tältä osin epäselvä ja sanamuodoltaan väljä ja siten myös rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta ongelmallinen (ja). Valiokunta onkin korostanut tarvetta varmistua siitä, että toimivaltasääntely on yhteensopiva oikeusperustan (SEUT 86 artiklan 1 kohta) kanssa samoin kuin siitä, että liitännäistoimivalta pyritään rajoittamaan vain siihen, mikä on Euroopan syyttäjänvirastolle asetettujen tavoitteiden kannalta välttämätöntä (). Neuvottelujen aikana ehdotuksen liitännäistoimivallasta on pyydetty neuvoston oikeuspalvelun lausunto, jossa on katsottu EPPO:n toimivallan olevan yhteensopiva oikeusperustan kanssa. Lisäksi ehdotusta on liitännäisrikosten osalta myöhemmissä neuvotteluissa eri tavoin täsmennetty sekä artikla- että resitaalitasolla.

Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että Euroopan syyttäjänvirasto perustettaisiin käsillä olevan ehdotuksen mukaan unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjumiseksi. Oikeusperustan nojalla on mahdollista myöhemmin laajentaa viraston toimivaltuuksia rajat ylittävään vakavaan rikollisuuteen (SEUT 86 artiklan 4 kohta). Tällainen laajennus edellyttää kuitenkin Eurooppa-neuvoston yksimielisyyttä sekä Euroopan parlamentin hyväksyntää ja komission kuulemista.

Sen kannalta, tuoko Euroopan syyttäjänvirasto lisäarvoa nykyiseen tilanteeseen verrattuna, merkityksellistä on erityisesti se, kuinka monta jäsenvaltiota EPPO:on osallistuu. Valiokunnan saaman tiedon mukaan EPPO:on osallistuisi noin 20 jäsenvaltiota. Tätä voidaan pitää merkittävänä määränä. Saadun tiedon mukaan joukossa on sekä suuria jäsenvaltioita, kuten Saksa, että sellaisia jäsenvaltioita, joissa EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvia rikoksia ei ole käytännössä torjuttu riittävän tehokkaasti.

Euroopan syyttäjänviraston rahoitus on asian viime käsittelystä täsmentynyt. Tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta aiheutuvista muista kuin toimielinten hallintomenoista vastaavat yhteistyöhön osallistuvat jäsenvaltiot, jollei neuvosto Euroopan parlamenttia kuultuaan kaikkien jäsentensä yksimielisyydellä toisin päätä (SEUT 322 artikla). Saadun selvityksen mukaan tarkoituksena on, että EPPO rahoitettaisiin EU:n yleisestä talousarviosta siten, että kaikki jäsenvaltiot osallistuisivat EPPO:n rahoitukseen. Ei-osallistuville jäsenvaltioille suoritettaisiin jälkikäteen mukautusta.

Saadun selvityksen mukaan komissio on valtioneuvoston jatkokirjelmän toimittamisen jälkeen julkaissut kustannus-hyötyanalyysin, joka perustuu siihen, että osallistuvia jäsenvaltioita olisi 20. Analyysissä arvioidaan, että EPPO:n toiminnan päästyä täyteen vauhtiin vuonna 2022 sen kokonaismenot olisivat noin 21 miljoonaa euroa vuodessa. Kun vähennyksinä otetaan huomioon henkilöstösiirrot muista EU-virastoista, EU:n nettomenojen arvioidaan olevan noin 13,5 miljoonaa euroa vuodessa. Vastaavasti EPPO:sta saatavien hyötyjen arvioidaan olevan reilut 500 miljoonaa euroa vuodessa. Arviot ovat alustavia, ja lopullinen laskelma tehdään, kun kaikki osallistuvat jäsenvaltiot ovat selvillä. Lisäksi komissio arvioi, että viraston perustamiseen ja toimintaan liittyy myös muita kuin suoranaisia taloudellisia hyötyjä, sillä sen avulla voidaan muun muassa lisätä taloudellista vahinkoa aiheuttavien rikosten kiinnijäämisriskiä ja siten tehostaa rikosoikeudellisten toimenpiteiden pelotevaikutusta.

Suomen maksuosuuden tarkka suuruus ei tässä vaiheessa ole tiedossa, mutta sen arvioidaan olevan noin 420 000 euron luokkaa laskettuna em. EPPO:n vuosittaisista kokonaismenoista siinä tapauksessa, että Suomi lähtisi mukaan EPPO:on ja osallistujia olisi 20. Saadun selvityksen mukaan Suomen osallistumisesta aiheutuvat kustannukset toteutettaisiin valtiontalouden kehyspäätösten ja valtion talousarvioiden mukaisten määrärahojen puitteissa ja ne katettaisiin valtion talousarvion Suomen EU-maksuja koskevalta menomomentilta. Suomen EU-jäsenyydestä aiheutuvien menojen kokonaismäärä valtion talousarviossa on tällä hetkellä vajaat 2 miljardia euroa. Saadun selvityksen mukaan EPPO:n maksuosuuden kattaminen ei tulisi edellyttämään lisämäärärahoja. Valiokunta pitää tätä myönteisenä korostaen samalla sen tärkeyttä, etteivät kustannukset myöskään jatkossa oleellisesti nousisi.

Lakivaliokunta pitää EPPO:lle asetettua tavoitetta torjua jäsenvaltioissa tapahtuvia EU-varoihin kohdistuvia väärinkäytöksiä ja korruptiota sinällään kannatettavana. Suomella ei ole kansallisesti ongelmia kyseisten tekojen rikosvastuuseen saattamisessa, mutta tilanne ei ole tällainen kaikissa jäsenvaltioissa, mistä aiheutuu merkittäviä taloudellisia vahinkoja unionille. Tilannetta ei saadun selvityksen mukaan voida parantaa nykyisin keinoin.

Valiokunta on suhtautunut asetusehdotukseen varsin kriittisesti, mutta ehdotuksen sisällön voidaan arvioida muuttuneen neuvottelujen aikana Suomen kannalta myönteiseen suuntaan. Ottaen myös huomioon saatu selvitys Euroopan syyttäjänvirastoon osallistuvien jäsenvaltioiden määrästä sekä viraston kustannuksista ja taloudellisista hyödyistä valiokunta on päätynyt kokonaisarvioinnin perusteella katsomaan, että Euroopan syyttäjänviraston perustamista voidaan pitää unionin ja sen jäsenvaltioiden edun mukaisena ja että virastoon osallistumisen hyödyt Suomelle ovat siitä aiheutuvia haittoja merkittävämmät. Valiokunta siten hyväksyy sen, että Suomi varautuu OSA-neuvostossa ilmoittamaan, että se osallistuu Euroopan syyttäjänvirastoon.