Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi rajavartiolaitoksen hallinnosta annettua lakia, rajavartiolakia, henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annettua lakia, poliisilakia ja ampuma-aselakia.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta on arvioitu perustuslain 6, 7, 15, 18 ja 80 §:n kannalta. Eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevaa sääntelyä on arvioitu myös perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kannalta.
Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Eroamisiän ja palvelusitoumuksen sääntely
Rajainterventioryhmän toimivalta
Esityksessä ehdotetaan, että Rajavartiolaitoksen sotilasvirkojen eroamisiät nostettaisiin vastaamaan julkisten alojen eläkelain ja julkisten alojen eläkelain voimaanpanolain mukaisia alimpia vanhuuseläkeikiä. Eroamisikien korotuksen perusteena on toimeentulon turvaaminen niillä virkamiehillä, joiden nykyinen eroamisikä on alempi kuin heidän alin vanhuuseläkeikänsä. Muiden esitettyjen eroamisikien korottamisen perusteena on yhdenvertaisuus Rajavartiolaitoksen virkamiesten kesken.
Perustuslain 80 §:n 1 momentin säännös lain alasta kattaa perustuslakiesityksen nimenomaisen perustelumaininnan ja perustuslakivaliokunnan siihen pohjautuvan lausuntokäytännön mukaan myös virkamiesten oikeusaseman perusteet (, s. 131/II,, s. 4/II ja siinä viitatut lausunnot). Virkamiehen eroamisikä kuuluu valiokunnan mukaan kiistatta näihin perusteisiin (, s. 8/II). Perustuslakivaliokunta on lisäksi aiemmin katsonut, että pakollisen eroamisiän säätäminen työntekijälle on mahdollista vain perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset täyttävällä lailla (, s. 4/II,, s. 5/II,, s. 5).
Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavan lakiehdotuksen valtiosääntöoikeudellinen merkitys on sen osittaisesta eroamisikien ja eläkeikien yhtenäistämistavoitteesta huolimatta osin rinnastettavissa eläkeiän nostamiseen. Eläkelainsäädännön muutosten valtiosääntöoikeudellinen arviointi on vakiintuneesti perustunut ennen muuta perustuslain 15 §:ssä säänneltyyn omaisuudensuojaan ja perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentulon turvaan. Eläkkeiden omaisuudensuoja pohjautuu valiokunnan käytännön mukaan ajatukseen, että tietty ansiosidonnainen etuus, ennen kaikkea oikeus työeläkkeeseen, ansaitaan palvelussuhteen kestäessä. Tällä tavoin ansaittavaa mutta vasta myöhemmin maksettavaa etuutta pidetään työsuorituksen vastikkeen osana (, s. 2,, s. 2/I). Valiokunta on todennut eläkeoikeuksien perustuslainsuojassa olevan kysymys nimenomaan ansaituksi katsotun konkreettisen taloudellisen edun, ei sen sijaan esimerkiksi tietyn voimassa olevan eläkejärjestelmän suojaamisesta. Valtiosäännön mukaisena lähtökohtana on siten pidetty sitä, että tavallisella lailla voidaan säätää eläkejärjestelmän sisällöstä myös palvelussuhteessa oleviin vaikuttavasti. Tavallisella lailla järjestettäviin ovat kuuluneet muun muassa säännökset eläkeiästä, eläkkeen kertymisestä ja eläkkeiden tavoitetasosta, jollei jostakin erityisestä syystä muuta ole johtunut. Tällaisen perustuslain vastaisuuteen johtavan erityisen syyn on katsottu voivan muodostua lähinnä siitä, että eläkejärjestelyn muutokset toteutetaan tavalla, joka joltain osin saisi aikaan ansaittuina pidettävien eläke-etujen kohtuuttoman heikentymisen (ks. esim., s. 2/II—3/II).
Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotetun eroamisikää koskevan sääntelyn perusteet ovat sopusoinnussa valiokunnan käytännön kanssa. Hallintovaliokunnan on kuitenkin edellä mainituista syistä syytä varmistaa, että ehdotettu sääntely on siten kattavaa ja johdonmukaista, että sen johdosta ei synny sellaisia satunnaisia soveltamistilanteita, joissa virkamiehen oikeusasema voisi kohtuuttomasti heikentyä vastoin lakiehdotusten tavoitteita ja tarkoitusta.
Esityksessä ehdotetaan tarkennettavaksi säännöksiä Rajavartiolaitoksen palvelussitoumuksista. Palvelussitoumuksen edellyttämistä tulee perustuslakivaliokunnan mielestä arvioida ennen kaikkea suhteessa perustuslain 18 §:ään, jonka mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Valiokunta on pitänyt tämän tyyppistä palvelusitoumusta hyväksyttävänä, mutta edellyttänyt, että laissa säädetään sitoumuksessa tarkoitetun palvelun enimmäisajasta ja palvelusuhteen perusehdoista sen lakkaaminen mukaan luettuna sekä palvelusuhdetta koskevien riitaisuuksien ratkaisemisesta (, s. 2—3,, s. 5). Valiokunta on korostanut myös, että palvelussitoumuksen kestosta ja sitoumuksen purkautumiseen liittyvästä taloudellisesta korvausvelvollisuudesta säädetään laissa riittävän täsmällisesti (, s. 3—4). Valiokunnan mielestä ehdotetut muutokset täyttävät palvelussitoumusta koskevalle sääntelylle yleisesti asetetut vaatimukset, eikä niiden perusteita voida pitää perustuslain 18 §:n kannalta ongelmallisina.
Perustuslakivaliokunnan mielestä palvelussitoumusta voidaan valtiosääntöoikeudellisesti arvioiden pitää perusoikeusrajoituksena, joka perustuu suostumukseen ja kohdistuu perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen vapauteen ja edellä luonnehdittuun 18 §:n 1 momentissa turvattuun oikeuteen. Valiokunta on katsonut perusoikeusrajoituksen kohteeksi joutuvan henkilön suostumuksella voivan sinänsä olla merkitystä valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa (ks.ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta on kuitenkin käytännössään pitänyt tällaista sääntelytapaa ongelmallisena ja korostanut suurta pidättyväisyyttä suostumuksen käyttämisessä perusoikeuksiin puuttumisen oikeutusperusteena. Valiokunnan mukaan tällainen sääntelytapa ei ole helposti sovitettavissa yhteen perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistettuun oikeusvaltioperiaatteeseen sisältyvän vaatimuksen kanssa, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Toimivallasta puuttua yksilön perusoikeuksiin on lisäksi aina säädettävä riittävän tarkkarajaisella ja soveltamisalaltaan täsmällisellä lailla (, s. 6/II). Valiokunta onkin pitänyt selvänä, että perusoikeussuoja ei voi oikeudellisena kysymyksenä menettää aina merkitystään pelkästään siksi, että laissa säädetään jonkin toimenpiteen vaativan kohdehenkilön suostumusta. Perusoikeussuojaa ei voida millaisessa asiassa tahansa jättää riippumaan asianomaisen suostumuksesta. Valiokunta on pitänyt tässä suhteessa oleellisena sitä, mitä voidaan pitää oikeudellisesti relevanttina suostumuksena tietyssä tilanteessa, ja edellyttänyt suostumuksenvaraisesti perusoikeussuojaan puuttuvalta lailta muun muassa tarkkuutta ja täsmällisyyttä, säännöksiä suostumuksen antamisen ja sen peruuttamisen tavasta, suostumuksen aitouden ja vapaaseen tahtoon perustuvuuden varmistamista sekä sääntelyn välttämättömyyttä (, s. 3/II,, s. 2/II).
Perustuslakivaliokunta painottaa yllä mainitun suostumuksen aitouden ja vapaaseen tahtoon perustuvuuden vaatimuksen johdosta palvelussitoumuksen vastaanottajan velvollisuutta huolehtia ja varmistua myös soveltamistilanteessa siitä, että opiskelija ymmärtää palvelussitoumuksen merkityksen kaikilta osiltaan ja erityisesti korvausvelvollisuuden osalta ennen sitoumuksen antamista.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että rajavartiolakiin, henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annettuun lakiin ja ampuma-aselakiin tehtäisiin Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta johtuvat muutokset. Rajavartiolakiin lisättäisiin säännökset valtioneuvoston yleisistunnon päätöksenteosta ja Euroopan unionin nopeisiin rajainterventioryhmiin kuuluvien virkamiesten toimivaltuuksista tilanteessa, jossa Suomi on velvoitettu vastaanottamaan Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoimaa tukea alueelleen ilman omaa pyyntöään. Poliisilakiin lisättäisiin säännökset poliisin osallistumisesta Euroopan raja- ja merivartioviraston palautustoimenpiteisiin, operaatioihin ja muuhun toimintaan.
Perustuslain täysivaltaisuussäännöksiä tulkittaessa on valiokunnan mukaan (esim.ja) jo vakiintuneesti otettu huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä ja erityisesti Euroopan unionissa (, s. 71—72,, s. 2/II ja, s. 2/II,, s. 10/I). Mainittu asetus (EU) 2016/1624 on annettu 14.9.2016, ja se on tullut sellaisenaan kaikkialla unionissa voimassaolevaksi ja sovellettavaksi oikeudeksi. Nyt arvioitavana oleva lakiehdotus ei edellä sanotun johdosta ole myöskään perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kannalta ongelmallinen.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että kansainvälisen avun pyytämistä säännellään siltä osin kuin päätöksenteko kuuluu ylimmille valtioelimille eduskunnan hyväksymässä laissa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta (), josta perustuslakivaliokunta on antanut lausuntonsa (ks.,). Valiokunnan käsityksen mukaan hallintovaliokunnan tulee täydentää 3. lakiehdotusta rajavartiolain muuttamisesta viittaussäännöksellä kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettavaksi ehdotetun lain menettelysäännösten suhteesta nyt ehdotettavaan lakiin, jotta säännöksistä käy mahdollisimman selvästi ilmi, mitä päätöksentekomenettelyä kussakin tilanteessa noudatetaan (ks. myös, s. 2 ja, s. 6).
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.