Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä. Samalla kumottaisiin laki opiskelijavalintarekisteristä, korkeakoulujen valtakunnallisesta tietovarannosta ja ylioppilastutkintorekisteristä.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2018.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Hallituksen käsityksen mukaan esitys voitaneen käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Ottaen huomioon vaatimus henkilötietojen sallittuja käyttötarkoituksia ja luovuttamista koskevan sääntelyn kattavuudesta ja yksityiskohtaisuudesta esityksestä ehdotetaan kuitenkin tältä osin pyydettäväksi perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Sääntelyn selkeys
Tietojen luovuttaminen opiskelijavalintarekisteristä
Tietojen säilytysajat
Ehdotetussa laissa säädettäisiin perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen valtakunnallisesta tietovarannosta, ylioppilastutkintorekisteristä, opiskelijavalintarekisteristä sekä korkeakoulujen valtakunnallisesta tietovarannosta. Laissa säädettäisiin myös Opetushallituksen ylläpitämästä palvelusta, jossa edellä mainituissa rekistereissä ja tietovarannoissa olevia tietoja tarjottaisiin henkilön nähtäväksi ja käytettäväksi sekä luovutettaisiin tietojen saamiseen oikeutetuille.
Valiokunnan mukaan salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvan salassapidon avulla suojataan. Mitä yleisluonteisempi tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin automaattisesti. Mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tosiasiallisesti tietojen antamisesta saada aikaan tilanteen, jossa tietojen luovuttamisvelvollisuus eli säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin yhteensovittamiseksi (, s. 6,, s. 2/II—3/I ja, s. 3/II—4/I ja niissä viitatut lausunnot).
Perustuslakivaliokunnan mukaan näiden seikkojen lisäksi on kuitenkin syytä kiinnittää huomiota erityisesti siihen, että yksityiselämän suojaan kohdistuvia rajoituksia on arvioitava kulloisessakin sääntely-yhteydessä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa (ks., s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta on tämän vuoksi aikaisemmin arvioinut esimerkiksi arkaluonteisten tietojen käsittelyn sallimisen koskevan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (, s. 2/I), minkä johdosta esimerkiksi tällaisia tietoja sisältävien rekisterien perustamista on arvioitava perusoikeuksien rajoitusedellytysten, erityisesti rajoitusten hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden, kannalta (, s. 4—5 ja esimerkiksi,sekä). Valiokunta on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (ks. esim., s. 3).
Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä esimerkiksi arkaluonteisina tietoina pidettävien biometristen tunnisteiden rekisteröinti merkitsee erityistä tarvetta huolehtia järjestelmään talletettavien henkilötietojen suojaamisesta väärinkäytön vaaroilta ja kaikenlaiselta tietojen laittomalta saannilta ja käytöltä (, s. 5,, s. 5). Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (ks. esim., s. 5 ja, s. 5).
Perustuslakivaliokunta on viitannut myös siihen, että EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklassa turvataan jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan. Artiklan mukaan henkilötietojen käsittelyn on oltava asianmukaista ja sen on tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla. Lisäksi keväällä 2016 voimaan tulleessa, vuoden 2018 aikana sovellettavaksi tulevassa ja myös suomalaista lainsäätäjää sitovassa Euroopan unionin yleisessä tietosuoja-asetuksessa vahvistetaan säännöt luonnollisten henkilöiden suojelulle henkilötietojen käsittelyssä sekä säännöt, jotka koskevat henkilötietojen vapaata liikkuvuutta (ks., s. 7—8). Valiokunta on korostanut, että EU:n henkilötietojen käsittelyä koskevaa lainsäädäntöä sovellettaessa on otettava huomioon Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvattu yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa tarkoitettu henkilötietojen suoja ja että EU:n tuomioistuimen antamat tuomiot määrittävät näiltä osin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan keskeistä sisältöä (ks. esim., s. 3).
Tietosuoja-asetus on EU:n säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Tietosuoja-asetusta ei kuitenkaan sovelleta eräiden muiden erikseen määriteltyjen poikkeusten ohella sellaiseen henkilötietojen käsittelyyn, jota suoritetaan sellaisen toiminnan yhteydessä, joka ei kuulu unionin lainsäädännön soveltamisalaan. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. myös esim., s. 2/II). Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan estettä ei ole sille, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös asianmukaisesti laaditulla yleisellä Euroopan unionin asetuksella tai kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (ks. myös, s. 9,, s. 4,, s. 2/I— II).
Tietosuoja-asetuksessa säädetään myös kansallisesta liikkumavarasta eräiden kysymysten osalta. Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta. Valiokunta on pitänyt kuitenkin tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks.). Valiokunta on tämän johdosta painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (, s. 42, P, s. 2,, s. 4).
Perustuslakivaliokunta on aiemmin kiinnittänyt huomiota sääntelyn toteuttamistapaan, jossa yksityiskohtaiset säännökset sekä viranomaisen oikeudesta saada tietoja eräistä rekistereistä ja tietojärjestelmistä että tietojen luovuttamisesta muille viranomaisille ovat asiallisesti osin päällekkäisiä viitatuissa laeissa koskevien säännöksien kanssa. Valiokunnan mielestä tällainen kaksinkertainen sääntely, joka johtaa raskaaseen sääntelyrakenteeseen ja on omiaan synnyttämään tulkintaongelmia, ei kuitenkaan sellaisenaan ollut tuolloin arvioidussa sääntelykontekstissa valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista (, s. 3/I). Valiokunnan omaksuman kannan mukaan sääntelyn selkeyteen on kuitenkin syytä kiinnittää erityistä huomiota perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (ks. myös, s. 3,, s. 4/II). Valiokunta on kiinnittänyt huomiota yleisemmin myös henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn epäselvyyteen, raskauteen ja monimutkaisuuteen (ks. esim., s. 6 ja, s. 3).
Lakiehdotuksen 21 §:n mukaan opiskelijavalintarekisteristä saa luovuttaa 19 §:n 1 ja 3 momentissa tarkoitettuja tietoja salassapitosäännösten estämättä siinä määrin kuin se on säännöksessä mainitun vastaanottajan tehtävien hoitamiseksi tarpeen. Viitatun 19 §:n 1 momentissa luetellaan erikseen tiedot, joita rekisteriin saa tallentaa ja jotka kuuluvat siten luovutusoikeuden piiriin. Viitatun 19 §:n 3 momentin mukaan kuhunkin 17 §:n 2 momentissa mainittuun osarekisteriin voidaan tallentaa 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen tietojen lisäksi myös muita osarekisterin käyttötarkoituksen kannalta tarpeellisia tietoja, joilla on merkitystä arvioitaessa hakijoiden soveltuvuutta 17 §:stä ilmenevään koulutukseen tai ammattiin taikka valittaessa hakijoita koulutuspoliittisten tai yksilöllisten koulutustarpeiden perusteella.
Eräät arkaluonteiset tiedot jäävät 21 §:n 1 momentissa säädetyn tiedon luovutusoikeuden ulkopuolelle. Lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentin mukaan opiskelijavalintarekisteriin voidaan tallentaa 1 momentissa lueteltujen tietojen lisäksi hakijan ilmoituksen mukaisina ammatinvalintaan vaikuttavat terveystiedot sekä tiedot työkokemuksesta ja harrastustoiminnasta. Nämä tiedot pyydetään ilmoittamaan ja ne tallennetaan vain silloin, kun ne ovat tarpeellisia opiskelijoiden valinnassa. Mainitut tiedot saa luovuttaa vain 21 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainituille vastaanottajille opiskelijoiden valintaa varten.
Lakiehdotuksen 19 §:n 3 momentissa säädetään kuitenkin mahdollisuudesta tallettaa muita tarpeellisia tietoja, eikä arkaluonteisia tietoja ole säädösperusteisesti rajattu tallettamisen ulkopuolelle. Perustuslakivaliokunnan edellä selostetun viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä arvioivan käytännön johdosta sanotusta seuraa, että lakiehdotuksen 21 §:ää on muutettava siten, että oikeus luovuttaa tietoja rekisteristä sidotaan tietojen välttämättömyyteen käyttötarkoituksen kannalta siltä osin kuin oikeus kohdistuu 19 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin tietoihin. Tällainen muutos on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotukseen sisältyy useita säännöksiä, joiden perusteella tiedot tallennettaisiin laissa tarkoitettuihin rekistereihin pysyvästi. Perustuslakivaliokunnan mukaan tietojen pysyvä säilyttäminen ei ole henkilötietojen suojan mukaista, ellei siihen ole tietojärjestelmän luonteeseen tai tarkoitukseen liittyviä perusteita (, s. 2,,). Tietojen pysyvä säilyttäminen on katsottu perustelluksi esimerkiksi silloin, kun tiedot ovat osin muuttumattomia tai hitaasti muuttuvia eikä niitä päivitetä pelkän ajan kulumisen vuoksi ja niiden pysyvä säilyttäminen on tarpeellista tehtävien hoitamiseksi (). Valiokunta on painottanut erityisesti arkaluonteisten tietojen säilytysajan rajaamista siihen, mikä on välttämätöntä sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on järjestelmään tallennettu (ks. esim., s. 6).
Perustuslakivaliokunnan mielestä myös nyt arvioitava pysyvä tallettaminen on vastaavista syistä pääosin valtiosääntöoikeudellisesti ongelmatonta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että lakiehdotukseen ei sisälly säännöksiä tietojen poistamisesta henkilön kuoleman jälkeen. Vaikka vainaja ei lähtökohtaisesti ole Suomen perusoikeusjärjestelmässä perusoikeuksien subjekti, niin valiokunnan mukaan perustuslain 1 §:n 2 momentin säännös ihmisarvon loukkaamattomuudesta ulottaa kuitenkin vaikutuksensa laajemmalle kuin elossa olevien ihmisyksilöiden kohteluun (, s. 9/I,, s. 2/I). Tämän vuoksi vainajaa koskeva sääntely ei ole täysin merkityksetöntä tämän yksityisyyden suojaan liittyvien oikeuksien kannalta (ks. myös, s. 2/II). Valiokunnan mielestä sivistysvaliokunnan on syytä arvioida kunkin tiedon osalta pysyvän tallettamisen tarvetta myös rekisteröidyn kuoleman jälkeen ja tarvittaessa täydentää sääntelyä.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan lakiehdotuksen 21 §:stä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.