Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtion virkamieslain 7 ja 8 c §:ää, turvallisuusselvityslakia sekä Maanpuolustuskorkeakoulusta annettua lakia, poliisiammattikorkeakoulusta annettua lakia ja rajavartiolaitoksen hallinnosta annettua lakia.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2018 alusta.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa ehdotusta tarkastellaan perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn, 10 §:n henkilötietojen suojan ja 125 §:n virkojen kelpoisuusvaatimuksia koskevan sääntelyn kannalta. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Esitys on perus- ja ihmisoikeuksien ja muutoinkin perustuslain kannalta merkityksellinen, joten esityksestä on hallituksen mielestä suotavaa hankkia perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Valtiosääntöoikeudellisesti merkitykselliset ehdotukset
Kansalaisuusvaatimus virkoihin
Nuhteettomuus virkaan nimitettäessä ja turvallisuusselvitysmenettely
Hallituksen esityksessä ehdotetaan tarkistettavaksi virkamieslain 7 §:n sääntelyä niistä viroista, joihin voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Suomen kansalaisen mahdolliset muut kansalaisuudet eivät olisi esteenä tällaiseen virkaan nimittämiselle. Muutos laajentaisi säännöksen soveltamisalaa, ja sen myötä Suomen kansalaisuutta edellytettäisiin noin 23 500 virassa tai tehtävässä. Voimassa olevaan virkamieslakiin verrattuna uusia virkoja ja tehtäviä olisi noin 250. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn ja 125 §:n 1 momentin sisältämän kansalaisuusvaatimuksen kannalta.
Virkamieslain 8 c §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännös viranomaisen velvollisuudesta varmistaa valtion virkaan tai virkasuhteeseen nimitettävän henkilön luotettavuus. Muutoksen tarkoituksena on varmistaa, että valtionhallinnon nimityksissä otetaan huomioon nuhteettomuus, tehtävien hoidossa vaadittava riippumattomuus erilaisista sidonnaisuuksista ja muu luotettavuus virkaan kuuluvien tehtävien edellyttämällä tavalla. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 125 §:n 2 momentin yleisten virkanimitysperusteiden kannalta.
Hallituksen esityksen mukaan turvallisuusselvityslakia muutettaisiin laajentamalla mahdollisuuksia selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksien selvittämiseksi. Voimassa oleva turvallisuusselvityslaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Valiokunta on arvioinut sääntelyä erityisesti perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta (yksityiselämän suoja, henkilötietojen suoja). Valiokunta ei ole pitänyt turvallisuusselvitysmenettelyä tai luotettavuuslausuntokäytäntöä valtiosääntöoikeudellisesti erityisen ongelmallisena (, s. 2).
Esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi ja laajennettavaksi valtion virkamieslain 7 §:n 1 momenttiin sisältyvää luetteloa viroista, joihin voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Kansalaisuusvaatimuksen laajentamista uusiin virkoihin perustellaan erityisesti sillä, että tehtäviin kuuluu merkittävää julkisen vallan käyttämistä tai ne ovat merkityksellisiä kansallisen turvallisuuden kannalta.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä kansalaisuusvaatimus on katsottu voitavan asettaa kelpoisuusehdoksi erityisesti sellaisiin virkoihin, joihin kuuluu merkittävää julkisen vallan käyttöä, kuten esimerkiksi poliisimiehen ja rajavartiolaitoksen virkoihin (ks.,ja). Valiokunta on myös katsonut, että puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen upseerien tehtävät ovat kansakunnan yleisen turvallisuuden kannalta sillä tavoin merkityksellisiä, että myös tällaisiin virkoihin johtavaan koulutukseen on voitu asettaa kansalaisuusvaatimus (, s. 2).
Säännösehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 16—20) on esitetty selvitystä siitä, miksi perusteet Suomen kansalaisuuden vaatimiselle ovat kussakin tilanteessa olemassa. Säännöksen 13-kohtaisen luettelon eri kohdissa perusteina ovat muun muassa merkittävä julkisen vallan käyttö, toimiminen lähellä valtiojohtoa ja laaja-alainen tiedonsaanti kansallisen turvallisuuden kannalta keskeisistä tiedoista, päätöksenteon valmisteluun vaikuttaminen yhteistyössä valtioneuvoston jäsenten kanssa, kansallinen turvallisuus, Suomen ulkosuhteet, valmiuteen ja varautumiseen liittyvät tehtävät, kyberturvallisuuden kannalta merkittävät tehtävät sekä pääsy muutoin kuin satunnaisesti käsittelemään suojaustasoihin I—II luokiteltuja asiakirjoja. Ehdotetussa 7 §:ssä mainitut virat ovat perustuslakivaliokunnan mielestä sellaisia, että niihin nimittämisen edellytykseksi voidaan säätää kansalaisuusvaatimus.
Ehdotetun 8 c §:n mukaan viranomaisen on nimitysharkinnassa varmistettava, että nimitettävä henkilö on nuhteeton, että hänellä ei ole virkaan kuuluvien tehtävien asianmukaista hoitoa vaarantavia sidonnaisuuksia (ml. ulkomaansidonnaisuudet) ja että hänellä on muissakin suhteissa edellytykset hoitaa tehtävänsä riippumattomasti ja muutoinkin luotettavasti. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 20—22) käsitellään kriteerien sisältöä.
Ehdotuksessa on kyse uudesta nimitysharkintaa ohjaavasta säännöksestä, joka koskisi kaikkia valtion virkoja. Esityksen perustelujen (s. 21) mukaan säännöstä ei ole kuitenkaan kirjoitettu nimittämisedellytyksen muotoon. Kuitenkin esimerkiksi pykälän alun vaatimus siitä, että viranomaisen on nimitysharkinnassa varmistettava, että nimitettävä on nuhteeton, vaikuttaisi perustuslakivaliokunnan mielestä merkitsevän virkamiehille kelpoisuusvaatimuksen kaltaista vaatimusta nuhteettomuudesta.
Nuhteettomuutta ei ole määritelty laissa, ja se on käsitteenä virkamieslaissa uusi, vaikka sitä muualla lainsäädännössä onkin käytetty (esim. turvallisuusselvityslaki). Esityksen perusteluissa käsitteen sisältöä selvitetään puutteellisesti. Perustelujen (s. 20) mukaan nuhteettomuudella viitataan esimerkiksi henkilön rikkeettömään toimintaan, kuitenkin todeten, että tällä ei tarkoiteta, ettei henkilöllä saisi olla minkäänlaisia rangaistuksia. Ehdotetussa 8 c §:ssä todetaan jäljempänä, että viranomaisen edellä tarkoitettua velvollisuutta arvioitaessa on otettava huomioon täytettävänä olevan viran tai tehtävän luonne. Nuhteettomuuden osalta tehtäväsidonnaisuuden periaate (s. 21) rajaa siten sen sovellettavuutta. Nuhteettomuusvaatimusta ei kuitenkaan sidota pykälän sitä koskevassa osassa kyseessä olevan tehtävän edellyttämään nuhteettomuuteen (toisin kuin 3. lakiehdotuksen 16 §:ssä, 4. lakiehdotuksen 26 §:ssä ja 5. lakiehdotuksen 24 a §:ssä).
Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun kaikkia valtion virkoja koskevan nuhteettomuusvaatimuksen muotoilun ehdottomuus ja laajuus on hakijoiden oikeusturvan näkökulmasta jossain määrin ongelmallinen. Hallintovaliokunnan on syytä harkita sääntelyn täsmentämistä edellä todetut näkökohdat huomioiden. Muutos voidaan perustuslakivaliokunnan mielestä toteuttaa esimerkiksi poistamalla säännösehdotuksesta ehdoton ilmaisu "nimitettävä on nuhteeton", sillä sitä edeltävä ja seuraava määre ilmaisevat riittävällä tavalla tavoitellun oikeustilan ("nimitysharkinnassa on varmistettava, ettei nimitettävällä ole virkaan kuuluvien tehtävien asianmukaista hoitoa vaarantavia sidonnaisuuksia"). Vaihtoehtoisesti säännöksessä voitaisiin säätää nuhteettomuuden huomioon ottamisesta.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.