Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tietoyhteiskuntakaarta.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden, 17 §:ssä turvatun oikeuden omaan kieleen sekä 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden näkökulmasta. Huomiota kiinnitetään myös perustuslain 81 §:n säännökseen valtion veroista ja maksuista. Hallituksen käsityksen mukaan esitys voitaneen käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että lakiehdotuksesta hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Ohjelmistoluvan ja radioluvan myöntämisedellytykset
Viranomaisen harkintavalta
Lain nimike
Hallituksen esityksessä radio- ja televisiotoiminnan ohjelmistotoimilupien myöntämisedellytyksiä tarkennettaisiin niin, että ohjelmistotoimilupaa ei myönnettäisi, jos on perusteltua syytä epäillä hakijan rikkovan arpajaislain rahapelien markkinointia koskevia säännöksiä tai kuvaohjelmalain lapsille haitallisten ohjelmien lähettämisaikaa koskevia säännöksiä taikka syyllistyvän rikoslaissa rangaistavaksi säädettyyn kiihottamiseen kansanryhmää vastaan.
Perustuslain 12 §:ssä turvattu sananvapaus sisältää oikeuden ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (, s. 56/II). Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena (, s. 5/I). Julkistamisella tarkoitetaan kaikenlaista viestien julkaisemista, levittämistä ja välittämistä. Säännöksestä ilmeneviä sananvapauden ulottuvuuksia ei tulekaan tulkita liian kapeasti (ks. esim., s. 2). Säännös kieltää sekä perinteisen viestien ennakkotarkastuksen että muut ennakollista estettä merkitsevät puuttumiset sananvapauteen. Tällaisena voidaan pitää esimerkiksi luvan asettamista painotuotteiden julkaisemisen ehdoksi (ks., s. 57).
Sananvapaussäännökseen sisältyy lakivaraus, jonka mukaan tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Säännökseen sisältyy myös ns. kvalifioitu lakivaraus, jonka mukaan lailla voidaan säätää kuvaohjelmia koskevia lasten suojelemiseksi välttämättömiä rajoituksia. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan valtuuden nojalla oli mahdollista jatkaa silloista elokuvien ja muiden kuvaohjelmien levittämisen ikärajoihin perustuvaa rajoituskäytäntöä. Mahdollisuus ennakolliseen rajoitukseen koskee lähinnä raaistavia väkivaltakuvauksia (, s. 57). Tämä perustelulausuma ei kuitenkaan ollut tarkoitettu tyhjentäväksi kuvaukseksi hyväksyttävistä rajoituksista, vaan ratkaisevaa perustuslain kannalta on, perustuvatko rajoitukset lasten suojelemisen tarkoitukseen (ks., s. 2).
Sananvapaus ei estä siihen sisältyvien oikeuksien rajoittamista jälkikäteiseen valvontaan perustuvan sääntelyn keinoin, kunhan sääntely täyttää perusoikeusrajoituksilta edellytettävät yleiset vaatimukset. Rajoitusten tulee olla mm. täsmällisiä ja oikeasuhtaisia, eikä niillä saa puuttua perusoikeuden ytimeen. Siten esimerkiksi pitkälle menevät väljät poliittisen ilmaisuvapauden käytön kriminalisoinnit voivat olla sananvapauden kannalta ongelmallisia (ks. esim., s. 2/II,, s. 57/II).
Sananvapaus on turvattu myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan määräyksillä. Sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta käsitellään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artiklassa.
Tietoyhteiskuntakaaren 25, 28, 36 ja 40 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että ohjelmistotoimilupien sekä vähäiseen tai lyhytaikaiseen analogiseen radiotoimintaan myönnettävien radiolupien edellytyksenä on, ettei hakijan perustellusta syystä epäillä rikkovan arpajaislain 62 §:n 2 momentin 1 kohdan tai kuvaohjelmalain 6 §:n säännöksiä tai syyllistyvän rikoslain 11 luvun 10 ja 10 a §:ssä rangaistavaksi säädettyyn tekoon.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt lakiehdotuksessa säännellyn kaltaista toimilupajärjestelmää lähtökohtaisesti ongelmallisena sananvapaussäännöksen sisältämän ennakkoesteiden kiellon kannalta (, s. 2/II ja siinä viitatut lausunnot). Toimilupajärjestelmää voidaan kuitenkin pitää keinona turvata sananvapauden mahdollisimman laaja käytännön toteutuminen, jossa lupasääntelyä saatetaan tarvita rajallisten radiotaajuuksien jakamiseksi tasapuolisesti eri yleisradiotoiminnan harjoittajien kesken (, s. 57—58). Toisaalta nimenomaan toimilupajärjestelmää ei ole valiokunnan mukaan syytä pitää perusoikeusjärjestelmän edellyttämänä keinona sananvapauden turvaamiseen (, s. 2/II—3/I). Valiokunta on kuitenkin toistuvasti katsonut, että taajuuksien niukkuus on sellainen tekninen rajoitusperuste, jonka huomioon ottamiseksi lupajärjestelmän ylläpitäminen on ollut hyväksyttävää sekä sananvapauden että elinkeinovapauden näkökulmasta (, s. 4,, s. 2/I,, s. 2/II ja, s. 2—3). Valiokunnan käsityksen mukaan myös voimassa olevaa lupajärjestelmää voidaan edelleen perustella taajuuksien niukkuudella (ks. myös, s. 2/II—3/I). Valiokunta on samalla myös kiinnittänyt huomiota siihen, että lupajärjestelmän avulla tulee turvata käytettävissä olevien radiotaajuuksien tasapuolinen jako televisio- ja radiotoiminnan harjoittajille ja siten luoda edellytykset sananvapauden laajalle toteutumiselle (ks., s. 2/II). Valiokunta ei ole pitänyt tällaisen toimilupajärjestelmän tarkoitukseen kiinnittyviä järjestysluonteisia luvan myöntämisedellytyksiä perustuslain vastaisina (ks. esim., s. 3). Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on viitannut siihen, että radiohallinnollisen epäjärjestyksen estäminen voi muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua sananvapauteen radiotoiminnan alalla (ks. esim. Groppera Radio AG 28.3.1990).
Perustuslakivaliokunnan mielestä edellä mainittujen lupien myöntämisedellytyksiin lisättäväksi ehdotettu vaatimus siitä, ettei hakijan perustellusta syystä epäillä rikkovan kuvaohjelmalain 6 §:n säännöksiä, on rajoitusperusteensa osalta hyväksyttävä. Kuvaohjelmalaki on, samoin kuin sitä aiempi kuvaohjelmia koskeva lainsäädäntö, säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (ks.ja). Valiokunnan mielestä kuvaohjelmalain 6 §:n säännökset kuvaohjelman ikärajan noudattamisesta muodostavat perustuslain 12 §:n 1 momentin kvalifioidun lakivarauksen tarkoittaman lailla säädetyn kuvaohjelmia koskevan lasten suojelemiseksi välttämättömän rajoituksen, eikä ehdotettu luvan myöntämisedellytys tämän johdosta ole ristiriidassa perustuslain 12 §:n 1 momentissa säädetyn ennakollisten esteiden kiellon kanssa.
Perustuslakivaliokunta on kuitenkin painottanut myös sitä, että sananvapaudelle asetettavien rajoitusten on oltava välttämättömiä, täsmällisesti rajattuja ja syrjimättömiä (ks. esim., s. 3/II). Valiokunnan mielestä on selvää, että perusoikeusrajoitus ei voi olla tarkoitukseensa soveltuva ja siten välttämätön, jos sillä ei edes periaatteessa voida saavuttaa sen perusteena olevaa hyväksyttävää tavoitetta (ks. myös, s. 4—5 ja, s. 3/II). Liikenne- ja viestintävaliokunnan on tämän vuoksi syytä tarkastella, millaisin keinoin ja välinein lakiehdotuksen 36 ja 40 §:ssä viitatussa analogisessa radiotoiminnassa voitaisiin rikkoa kuvaohjelman ikärajan noudattamisesta kuvaohjelmalain 6 §:ssä säädettyä siten, että se muodostaisi esteen luvan myöntämiselle, sekä tarvittaessa tarkistaa sääntelyn sisältöä.
Perustuslakivaliokunnan mielestä myös ehdotettu edellytys siitä, ettei hakijan perustellusta syystä epäillä syyllistyvän rikoslain 11 luvun 10 ja 10 a §:ssä rangaistavaksi säädettyyn tekoon, on perusteeltaan hyväksyttävä. Valiokunta painottaa, että kiihottaminen kansanryhmää vastaan ei nauti perustuslain sananvapauden tai esimerkiksi yhdistymis- ja kokoontumisvapauden suojaa (ks. myös, s. 3,, s. 6/II). Valiokunta on pitänyt sananvapausrajoituksen hyväksyttävyyden kannalta ongelmattomana esimerkiksi säännösehdotusta, jonka mukaan tietoyhteiskunnan palvelun tulee viipymättä toimia tallentamansa tiedon saannin estämiseksi, kun tallennettu tieto on sisällöltään selvästi rikoslain kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan rangaistussäännöksen vastainen (, s. 2/II—3/I). Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on arvioinut, että sananvapaus ei turvaa oikeutta kiihottamiseen rasistiseen syrjintään ja ulkomaalaisvihaan (Feret vastaan Belgia 16.7.2009).
Sitä vastoin lupien myöntämisedellytyksiin ehdotettava vaatimus siitä, ettei hakijan perustellusta syystä epäillä rikkovan arpajaislain 62 §:n 2 momentin 1 kohdan säännöstä, vaikuttaa perustuslakivaliokunnan mielestä edellä arvioituihin säännösehdotuksiin nähden verraten yhteismitattomalta. Arpajaislain 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa kielletään muiden kuin Veikkaus Oy:n harjoittama rahapelitoiminta ja markkinointi.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti käytännössään katsonut, että sananvapauden suoja kattaa lähtökohtaisesti myös mainonnan ja markkinoinnin, joskaan valiokunta ei ole pitänyt tällaista viestintää sananvapauden ydinalueelle kuuluvana. Valiokunnan käytännön mukaan mainontaan ja markkinointiin voidaan kohdistaa pidemmälle meneviä rajoituksia kuin muuten olisi mahdollista. Toisaalta myös mainontaa ja markkinointia koskevan sääntelyn tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (ks. esim., s. 3/II,, s. 2/I,, s. 2/I ja, s. 2/I ). Valiokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotettavan luvan myöntämisedellytyksen laajennuksen merkitys ei rajoitu yksin mainonnan ja markkinoinnin sääntelyyn, vaan radio- ja tekevisiotoimintaan kokonaisuudessaan. Hallituksen esityksessäkin viitataan soveltamistilanteeseen, jossa radiotoimintaan käytettävän radioluvan hakija on aikaisemmassa ohjelmatoiminnassaan rikkonut arpajaislain mainontaa koskevia säännöksiä (HE s. 9). Valiokunnan mielestä hallituksen esityksessä ei esitetä sellaisia painavia perusteita, joita tämän kaltaisen ennakollisen esteen hyväksyttävyys edellyttää (ks. myös, s. 5/I—5/II). Valiokunnan mielestä lakiehdotuksen 25, 28, 36 ja 40 §:ssä ehdotettua sääntelyä lupien myöntämisen edellytyksistä on tämän johdosta muutettava siten, että viittaus arpajaislakiin poistetaan. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunnan mielestä erityisesti nyt ehdotettujen säännösmuutosten osalta viranomaisen harkintavalta jää lähtökohtaisesta oikeusharkintaisuudesta ("myönnetään") huolimatta liian avoimeksi ja tulkinnanvaraiseksi. Säännöstä voi tulkita siten, että luvan myöntäjän on pääsääntöisesti tehtävä perusteltu arvio siitä, että hakija ei tule menettelemään säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Sanamuodoltaan pääsäännön ja poikkeuksen välisen suhteen osalta tulkinnanvaraista säännöstä on syytä selventää. Valiokunnan mielestä myös kynnys sananvapauden ennakolliselle esteelle, luvan myöntämättä jättämiselle, on ehdotettu asetettavaksi liian alhaiseksi. Säännöstä on kvalifioitava esimerkiksi ilmeisyyden vaatimuksella.
Arvioidessaan hallituksen esitystä tietoyhteiskuntakaareksi piti perustuslakivaliokunta säädöksen vanhahtavaa nimikettä epäonnistuneena. Valiokunta katsoi, että yleisen selkeyden vuoksi laintasoisen säädöksen nimikkeessä on syytä esiintyä sana "laki", josta käy yksiselitteisesti ilmi myös säädöksen asema säädöshierarkiassa (, s. 10). Valiokunta kiinnitti sittemmin hallituksen esitystä liikennekaareksi arvioidessaan huomiota myös siihen, että perustuslaissa on lukuisia säännöksiä, joissa eduskunnan säätämästä säädöksestä käytetään nimikettä laki, ja että perustuslaissa säädetään järjestelmästä, jossa säädöksen nimikkeestä ilmenee yksiselitteisesti sen säädöshierarkkinen asema (perustuslaki, laki, asetus). Säädöksen nimike kertoo myös siitä järjestyksestä, jossa se on syntynyt ja jossa se on muutettavissa ja kumottavissa. Perustuslakivaliokunta piti näin ollen säädöksen vanhahtavaa nimikettä "liikennekaari" epäonnistuneena ja katsoi jälleen, että yleisen selkeyden vuoksi laintasoisen säädöksen nimikkeessä on syytä esiintyä sana "laki", josta käy yksiselitteisesti ilmi myös säädöksen asema säädöshierarkiassa (, s. 9). Viitaten perustuslakivaliokunnan lausuntoon, oikeusministeriön esityksestä valiokunnalle antamaan lausuntoon sekä Lainkirjoittajan oppaan (Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 37/2013) lain nimikettä koskevaan osuuteen liikenne- ja viestintävaliokunta muutti liikennekaaren nimikkeen vastaamaan selkeämmin sen säädöshierarkkista asemaa (Laki liikenteen palveluista,, s. 22).
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, mikäli valiokunnan sen 25, 28, 36 ja 40 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.