Tiivistelmä
KANSALAISALOITE
Kansalaisaloitteen sisältämässä lakiesityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Helsinki-Malmin lentopaikasta. Lain keskeinen sisältö on nimellä Helsinki-Malmi tunnetun lentopaikan toiminnan ja kulttuuriympäristöarvojen turvaaminen lailla.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
Kysymyksenasettelu
Ehdotuksen arviointia
Kansalaisaloitteen käsittelemisestä eduskunnassa
Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan kansalaisaloite täydentää ensisijaisena pidettävää edustuksellista järjestelmää. Eduskunnan lainsäädäntötyö perustuu pääasiallisesti hallituksen esityksiin ja kansanedustajien lakialoitteisiin, mutta kansalaisaloite on tuonut näiden oheen uuden kansalaisyhteiskunnan aktiivisuuteen nojaavan mahdollisuuden saada lainsäädäntöasia vireille eduskunnassa. Kansalaisaloite voi toimia myös kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi (ks.,ja, s. 9/II). Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut, että vaikka kansalaisaloitteisiin tulee eduskuntakäsittelyssä suhtautua myönteisesti, niiden käsittely ei saa olla kritiikitöntä ja selvästi perus- ja ihmisoikeuksien vastaiset aloitteet on perusteltua jättää valiokunnissa käsittelemättä ().
Kansalaisaloitteessa ehdotetaan uuden lain säätämistä Malmin lentokentästä. Helsingin kaupunki omistaa alueen, Helsingin kaupunginvaltuusto on — kansalaisaloitteen laatimisen jälkeen — hyväksynyt uuden yleiskaavan alueelle, ja alue on osoitettu asuntorakentamiseen. Aloite on siten merkityksellinen perustuslain 121 §:ssä säädetyn kunnallisen itsehallinnon kannalta.
Perustuslakivaliokunnan keskeinen ratkaistava kysymys on, voidaanko kansalaisaloitteessa tarkoitetulla poikkeuksellisella tavalla säätää lailla kunnallisen kaavoituksen piiriin kuuluvasta asiasta. Kysymys on siitä, miten valtiosääntöoikeudellisesti on arvioitava ehdotusta, jossa yleisen lain sijaan ehdotetaan säädettäväksi yksittäisen hallintoasian ratkaiseva erityislaki asiassa, joka lähtökohtaisesti kuuluu kunnallisen itsehallinnon alaan. Kaavoituksen sisällöstä päättäminen lukeutuu toimeenpanovallan alaan. Asia on tältä osin merkityksellinen myös vallanjakoa koskevan perustuslain 3 §:n kannalta.
Aloite sisältää kohtalaisen laajat perustelut ja melko yksityiskohtaiset säännösehdotukset. Estettä aloitteen eduskuntakäsittelylle ei tässä mielessä ole.
Kunnille on osoitettu määräysvaltaa kaavoituksessa. Yleiskaavaa koskeva päätöksenteko on maankäyttö- ja rakennuslaissa osoitettu kunnille. Kansalaisaloite merkitsee yksittäistapauksellisen lain muodossa tapahtuvaa välitöntä puuttumista kunnallisen itsehallinnon piiriin kuuluvaan ja voimassaolevan lainsäädännön mukaisesti tehtyyn päätökseen.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä lähtökohtana on pidetty sitä, että yksittäistapauksellisten lakien säätämistä on syytä pyrkiä välttämään (ks.). Jokelan koulukeskuksen kuolemaan johtaneiden tapahtumien tutkintaa koskevan hallituksen esityksen () käsittelyssä valiokunta katsoi, ettei lain yksittäistapauksellisuus muodostunut esteeksi sen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Esityksen perusteluissa lain säätämistä perusteltiin yhtäältä tutkinnassa tarvittavilla toimivaltuuksilla ja toisaalta tutkinnan suorittamisen kiireellisyydellä. Valiokunta hyväksyi perusteet ja totesi, että tapahtuman poikkeuksellinen luonne ja tutkinnan kiireellisyys tekevät lakiehdotuksen antamisen erityislaatuisessa tilanteessa ymmärrettäväksi (ks.).
Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että nyt esillä olevaan asiaan ei liity samanlaisia poikkeuksellisuuteen ja kiireellisyyteen liittyviä syitä, jotka perustelivat yksittäistapauksellisen lain säätämistä Jokelan ja sittemmin myös Kauhajoen koulusurmien tutkintaa varten. Aloite koskee päinvastoin tilannetta, jossa kunta on jo käyttänyt kaavoitukseen liittyvää päätöksentekovaltaansa. Osin nykyinen tilanne on syntynyt valtion toiminnan seurauksena.
Perusoikeusuudistuksen esitöiden ja jo sitä ennen vakiintuneen lainsäädäntökäytännön mukaan kunnat jäävät perusoikeussuojan ulkopuolelle (, s. 23). Kunnat eivät nauti perustuslain turvaamaa omaisuudensuojaa (esim.,,). Koska lakiehdotus koskee alueita ja rakennuksia, jotka ovat kokonaisuudessaan Helsingin kaupungin omistuksessa, säännösehdotukset eivät muodostu ongelmallisiksi perustuslain omaisuudensuojasäännöksen kannalta.
Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu säännöksen keskeisenä sisältönä olevan, ettei tavallisella lailla voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (ks. esim., s. 17—18 ja, s. 5). Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun kaltaisen lain säätäminen kaavapäätöksen tosiasialliseksi muuttamiseksi ei ole ongelmitta sovitettavissa yhteen kunnallisen itsehallinnon kanssa. Ongelmallisena voidaan pitää myös ehdotuksen rajoittavaa merkitystä Helsingin kaupungin oikeuteen vastaisuudessa päättää alueidensa ja omaisuutensa käytöstä. Kun kyse on kuitenkin vain yhteen määrättyyn alueeseen kohdistuvasta yksittäisestä rajoituksesta, ei kyse ole vielä sellaisesta puuttumisesta perustuslaissa turvattuun kunnalliseen itsehallintoon, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi. Aloitetta ei siten voida pitää perustuslain 121 §:n vastaisena.
Vaikka perustuslakivaliokunta ei pidä kansalaisaloitetta perustuslain 3 ja 121 §:n vastaisena, ei tämä tarkoita, että aloite olisi perustuslain kannalta ongelmaton. Kansalaisaloitelainsäädännön esitöissä kansalaisaloitteen on todettu voivan toimia kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi (ks., s. 22 sekä, s. 2 ja, s. 9/II). Koska lainsäädännössä on perustuslakivaliokunnan mielestä yleisesti syytä pyrkiä johdonmukaisuuteen ja vakauteen (ks., s. 2) ja kansalaisaloite koskee lainsäädäntöasioita, ei toimeenpanovallan käytössä tehtyjen päätösten muuttaminen kansalaisaloitteen keinoin sovi luontevasti kansalaisaloiteinstituution tarkoitukseen.
Vaikka käsiteltävänä olevaan aloitteeseen sisältyy nimenomainen lakiehdotus, ei se ole ilman perusteellista jatkovalmistelua toteuttamiskelpoinen. Sama epäkohta vaivaa aloitteen perusteluja. Lakiehdotus on useilta osin myös valtiosääntöoikeudellisesti, ennen kaikkea perustuslain 2 §:n 3 momentin vaatimukset huomioiden, ongelmallinen.
Perustuslakivaliokunta on viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan pitänyt arvion lähtökohtana myös sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (ks. esim., s. 2/I). Julkisen vallan käytön tulee momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Toimivaltasääntely on valiokunnan käsityksen mukaan yleensä merkityksellistä myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta (, s. 2/I).
Lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentin mukaan lailla säädettäisiin myös "kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien omistussuhteista". Tällaista sääntelyä ei kuitenkaan lakiin sisälly. Ehdotuksen 3 §:n määritelmäsäännös on monessa kohdin epätäsmällinen ja määritelmäsäännökseksi muutoinkin epätavanomainen. Lakiehdotuksen 9 §:n mukaan valtioneuvostolla tai asianomaisella viranomaisella on oikeus asettaa pysyviä tai määräaikaisia rajoituksia lentopaikan ydin-, viereisille tai ympäröiville alueille, mikäli niillä tapahtuvasta toiminnasta on vähäistä suurempaa haittaa lentopaikan toiminnalle tai sen kehittämiselle. Säännöksestä ei käy ilmi, millaisia rajoituksia se oikeuttaa asettamaan ja keihin tällaiset rajoitukset voisivat kohdistua. Myös toimivaltaisen viranomaisen käsite jää epäselväksi. Viranomaisen toimivallan tulee olla laissa säädetty yksityiskohtaisesti. Vastaava ongelma liittyy lakiehdotuksen 5 §:ään, jonka mukaan lentopaikan ydinalueella, sen viereisillä alueilla tai lentopaikkaa ympäröivillä alueilla on kielletty sellaiset toimenpiteet, jotka vaarantavat alueen käytön lentopaikkana tai heikentävät toiminnan edellytyksiä. Kyseinen kielto on aivan liian yleiseen muotoon kirjoitettu, jotta säännöksen perusteella voitaisiin tarkemmin arvioida, mitkä toimenpiteet kuuluvat kiellon piiriin.
Lakiehdotuksen 16 §:n 1 momenttiin sisältyy taannehtivasti vaikuttava säännös, jonka mukaan ennen lain voimaantuloa ei saa ryhtyä toimenpiteisiin, jotka vaarantavat lain tarkoituksen. Lakiehdotuksen 18 §:ään on otettu poikkeuksellinen säännös, jonka mukaan kyseistä lain 16 §:ää sovelletaan "heti lain hyväksymisen jälkeen". Perustuslain 77 §:n terminologiassa lain hyväksymisellä viitataan eduskunnan toisessa käsittelyssä tekemään päätökseen eikä tasavallan presidentin lain vahvistamista tarkoittamaan päätökseen.
Osa edellä todetuista ongelmista merkitsee sitä, että ehdotus ei täytä perustuslain 2 §:n 3 momentin vaatimusta, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kun rajoitusten piiristä ei ole suljettu pois yksityisiä henkilöitä, on ehdotus tältä osin valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen myös perusoikeuksien näkökulmasta.
Eduskunnalla on velvoite ottaa perustuslain ja kansalaisaloitelain mukaiset edellytykset täyttävä kansalaisaloite käsiteltäväkseen. Aloitteen hyväksyminen samoin kuin mahdolliset muutokset aloitteeseen ovat eduskunnan päätäntävallassa (ks.;, s. 40).
Mikäli lakiehdotuksen hyväksymisen katsotaan vaativan laajaa jatkovalmistelua, eduskunta voi tehdä kansalaisaloitteen pohjalta päätöksen, jossa edellytetään, että valtioneuvosto valmistelee asiasta hallituksen esityksen. Tällainen jatkovalmistelu voi koskea esimerkiksi lakiehdotuksen lakiteknistä viimeistelyä tai vaikutusten arviointia (, s. 23,). Jatkovalmistelun edellyttäminen voi johtua myös tarpeesta saattaa lakiehdotus vastaamaan perustuslaista johtuvia vaatimuksia (, s. 3).
Vaikka eduskunta voi perustuslakivaliokunnan mielestä sinänsä säätää lain Helsinki-Malmin lentopaikan säilyttämisestä ilmailutarkoituksessa, tulisi tällainen lakiehdotus valmistella kokonaisuudessaan uudelleen, koska ehdotus on edellä mainitulla tavalla monelta osin ristiriidassa perustuslain 2 §:n 3 momentin oikeusvaltioperiaatteen ja sitä kautta mahdollisesti myös perusoikeussäännösten kanssa. Kansalaisaloitteen sisältämä lakiehdotus ei täytä eduskunnan säätämälle laille asetettavia lainsäädäntöteknisiä ja sisällöllisiä vaatimuksia.
Edellä todettu huomioiden liikenne- ja viestintävaliokunnan mahdollisuudet edetä aloitteen käsittelyssä ovat rajatut. Se voi, yhteistyössä valtioneuvoston kanssa, pyrkiä kehittämään aloitetta sellaiseksi, että ristiriita perustuslain kanssa poistuu. Tätä voidaan pitää ongelmien laajuus huomioiden vaikeana saavuttaa. Perustuslakivaliokunnan mielestä asian valmistelu olisi perusteltua osoittaa — mikäli liikenne- ja viestintävaliokunta haluaa edetä asiassa tähän suuntaan — valtioneuvoston tehtäväksi ottaen huomioon perustuslain lainsäädäntömenettelyä koskevat säännökset ja hyvän lainvalmistelun periaatteet.
Perustuslaki ei estä sitäkään, että liikenne- ja viestintävaliokunta laatii aloitteesta hylkäävän mietinnön ja, mikäli se tietyiltä osin päätyy kannattamaan aloitteella tavoiteltuja päämääriä, ehdottaa, että eduskunta hyväksyisi lausuman. Kolmas vaihtoehto on, että liikenne- ja viestintävaliokunta lopettaa aloitteen käsittelyn tekemättä siitä mietintöä.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan esittämät valtiosääntöoikeudelliset huomiot otetaan asianmukaisesti huomioon.