Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan annettavaksi laki kansaneläkkeen ja eräiden muiden etuuksien vuoden 2018 indeksitarkistuksista. Esitykseen sisältyy myös ehdotus kansaneläkeindeksistä annetun lain muuttamisesta, toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta ja kolmen muun lain muuttamisesta. Esitys liittyy valtion vuoden 2018 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2018. Kansaneläkeindeksin laskemisessa käytettävää jakajaa koskeva muutos on tarkoitettu tulemaan voimaan kuitenkin vasta 1 päivänä tammikuuta 2019.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan ennen muuta perustuslain oikeutta sosiaaliturvaan koskevan 19 §:n kannalta. Perusteluissa tehdään lisäksi selkoa Euroopan sosiaalisen peruskirjan 12 ja 13 artiklasta.
Hallitus katsoo, että esitys ei sisällä sellaisia ehdotuksia, joiden vuoksi esitystä ei voitaisi käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Sääntelyn sisältö ja tavoite
Ehdotuksen vaikutukset
Viimesijainen turva
Euroopan sosiaalinen peruskirja
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kansaneläkeindeksi jäädytetään pysyvästä lainsäädännöstä poiketen vuoden 2017 tasolle. Muutos koskee kansaneläkkeitä, takuueläkettä ja muita sellaisia etuuksia, joita tarkistetaan kansaneläkeindeksin perusteella tai jotka ovat muuten sidottuja kansaneläkkeen määrään. Tällaisia muita etuuksia ovat muun muassa vammaisetuudet, rintamalisät, työttömyysturvalain mukainen peruspäiväraha, työmarkkinatuki ja lapsikorotus. Muutos koskee myös kansaneläkeindeksiin sidottuja etuuksien määräytymisperusteita sekä rahamääriä, kuten lääkekorvausten vuotuisen omavastuun rajaa. Eräisiin veteraanietuuksiin ehdotetaan tehtäväksi tasokorotus (4.—6. lakiehdotukset).
Lakiehdotukset ovat merkityksellisiä perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella.
Perustuslain 19 §:n 2 momentissa on lainsäätäjälle asetettu velvoite taata jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivinen oikeus lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä säännöksessä mainittuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta ja menettelymuodoista (, s. 70,, s. 10/II,, s. 2/I). Perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä tavoin kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä (, s. 70/II,, s. 2/II,, s. 2).
Perustuslakivaliokunta on perustoimeentulon turvaa koskevan säännöksen yhteydessä pitänyt lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaisena sitä, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (, s. 10/II). Valiokunta on lisäksi pitänyt johdonmukaisena, että — niiltä osin kuin kysymys on julkisen vallan välittömästi rahoittamista perustoimeentuloturvaetuuksista — etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (, s. 3/I, ks. myös, s. 3).
Valiokunta on huomauttanut, että niin sanotut perustuslailliset toimeksiannot ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa ja ne on otettava huomioon myös budjettivaltaa käytettäessä. Tähän tulisi kiinnittää huomiota erityisesti valtiontalouden säästöjä kohdennettaessa (, s. 2,, s. 2/II, ks. myös, s. 3/II ja s. 6).
Hallituksen esityksessä (s. 6) on arvioitu ehdotuksen vaikutuksia eläke‑ ja muihin etuusmenoihin sekä julkiseen talouteen yleisemmin. Sosiaali- ja terveysministeriö on esityksen eduskuntakäsittelyssä täsmentänyt näitä arvioita. Esityksessä on (s. 4) viitattu julkisen talouden suunnitelmaan, minkä lisäksi esityksen säätämisjärjestysperusteluiden (s. 19) mukaan käsillä olevassa taloudellisessa tilanteessa valtiontalouden säästösyiden on arvioitu riittävän perustelemaan ehdotettu indeksin jäädytys. Tarve säästötoimille on hallituksen esityksessä kuitenkin esitetty kaikkiaan kovin ylimalkaisesti.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sääntelyn taustalla voidaan arvioida olevan esimerkiksi julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2018—2021 ilmeneviä, valtiontalouden pitkäaikaiseen kantokykyyn liittyviä tekijöitä. Valiokunta ei pidä asianmukaisena, ettei hallituksen esityksessä ole tehty selkoa tällaisista tai muista perusteluista nyt ehdotetuille perusturvaan kohdistuville säästöille. Asialla on erityistä merkitystä taloudellisen tilanteen ollessa osin erilainen kuin se, jossa valiokunta on viime aikoina arvioinut erilaisia ns. säästölakeja (ks. esim.,).
Perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan (, s. 71/I, ks. myös esim., s. 3). Perustuslakivaliokunta katsoo, että nyt ehdotetun indeksijäädytyksen vaikutukset ovat yksittäisten etuuksien kannalta tarkasteltuina suhteellisen vähäisiä. Valiokunta pitää kuitenkin huolestuttavana, että sääntelyn vaikutukset kohdistuvat voimakkaimmin pienituloisiin henkilöihin ja kotitalouksiin.
Indeksileikkausten yhteydessä on lisäksi otettava huomioon tehtyjen ratkaisujen kumuloituvat vaikutukset. Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston tulee huolehtia siitä, että perusoikeuksien tasoon liittyvien ehdotettujen muutosten ja tulevien muiden uudistusten yhteisvaikutus ei muodostu kohtuuttomaksi (, s. 3,, s. 4).
Perustuslakivaliokunta pitää tarpeellisena toistaa käsityksensä siitä, että samaan asiakokonaisuuteen liittyvien uudistusten toteuttaminen erillisillä hallituksen esityksillä voi merkitä, että valiokunta joutuu arvioimaan tiettyä esitystä puutteellisten tietojen perusteella eikä voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esitysten kumulatiivisia vaikutuksia (ks., s. 3,, s. 3/II). Valiokunta huomauttaa, että samaan lainsäädäntökokonaisuuteen liittyvät samanaikaiset uudistukset tulisi pyrkiä kokoamaan yhteen hallituksen esitykseen tai arvioimaan tällaisten samoihin perusoikeuksiin liittyvien uudistusten vaikutuksia mahdollisimman kokonaisvaltaisesti (ks. myös, s. 3).
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotettu kansaneläkeindeksin jäädytys ei kokonaisuutenakaan arvioiden heikennä niin olennaisesti perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustoimeentulon turvaa, että sääntelyä olisi pidettävä perustuslain vastaisena. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu muutos on tarkoitettu pysyväksi siinä mielessä, ettei muutosta ole tarkoitus kompensoida myöhemmin. Valiokunta on antanut valtiosääntöisesti painoarvoa sille, että säästöihin tähtäävä perusoikeusheikennys on kestoltaan rajattu (, s. 3) ja pitänyt suotavana määräaikaisia toimia (, s. 3). Tältä kannalta vailla merkitystä ei ole, että hallituksen esityksessä annettujen (s. 18) tietojen valossa mahdollisia tuleviin vuosiin kohdistuvia kansaneläkeindeksin jäädytyksiä arvioidaan perustuslaillisesti mahdollisimman ajankohtaisiin arvioihin pohjautuen.
Ehdotettu kansaneläkeindeksin muutos vaikuttaisi myös toimeentulotuen perusosaan. Toimeentulotuen laissa säädettyä perusosan tasoa ehdotetaan kuitenkin erikseen korotettavaksi vuonna 2018. Ehdotuksen mukaan yksin asuvan aikuisen laissa säädetty perusosa nousisi 455,00 eurosta 459,22 euroon.
Muutos nostaa perustoimeentulotuen tasoa suhteessa perusturvaetuuksiin. Hallituksen esityksen (s. 8) mukaan perusturvaetuuksien alentaminen sekä toimeentulotuen samanaikainen korottaminen on jo lisännyt riippuvuutta toimeentulotuesta entistä useammissa elämäntilanteissa. Lisäksi vuodelle 2018 ehdotettujen muutosten vaikutuksen toimeentulotuelle siirtymiseen arvioidaan olevan muutama sata kotitaloutta. Syynä tälle on ennen muuta työmarkkinatuen indeksijäädytys.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt toimeentulotukea käytännössä perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun ihmisarvoisen elämän edellyttämän toimeentulon ja huolenpidon takuuna siltä osin kuin turvaa annetaan rahamääräisinä suorituksina (, s. 2/II). Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava järjestelmä ei siten voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta (, s. 70/I,, s. 10/II,, s. 2,, s. 2/I). Valiokunta pitää tältä kannalta huolestuttavana, että ehdotetun lainsäädännön voidaan arvioida ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi.
Euroopan sosiaalisen peruskirjan 12 artiklassa velvoitetaan sopimuksen osapuolina olevia valtioita muun muassa luomaan sosiaaliturvajärjestelmän ja pitämään sitä yllä. Sopimuksen 13 artiklassa turvataan muun muassa oikeus sosiaaliavustukseen.
Euroopan sosiaalista peruskirjaa valvova sosiaalisten oikeuksien komitea on ratkaisuissaan käsitellyt Suomen sosiaaliturvaa. Hallituksen esityksessä on erityisesti tarkasteltu vuonna 2016 annettua ratkaisua, jonka mukaan eräät Suomen perusturvaetuudet ovat riittämättömiä ja rikkovat siten peruskirjan 13 artiklaa.
Hallituksen esityksessä (s. 15—17) on lisäksi tehty selkoa niistä perusteista, jotka valtioneuvoston käsityksen mukaan vaikuttavat Suomen eriäviin näkemyksiin sosiaalisten oikeuksien komitean kanssa. Esityksessä (s. 17) todetaan kuitenkin myös, että Suomen perusturvaetuudet ovat vuodesta 2015 lähtien kehittyneet komitean päätöksen jälkeen pääosin toiseen suuntaan kuin mihin komitean päätös antaisi aihetta.
Peruskirjan voimaan saattaneet valtiot ovat sitoutuneet suojaamaan sopimuksessa määriteltyjä sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia. Suomi on lisäksi sitoutunut peruskirjan lisäpöytäkirjaan järjestökantelujen järjestelmästä. Perustuslakivaliokunta suhtautuu erittäin vakavasti sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännössä esitettyihin huomioihin ja katsoo, että valtioneuvoston olisi syytä ryhtyä pikaisesti tarvittaviin toimenpiteisiin niiden johdosta.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.