Tiivistelmä
VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus Valtioneuvoston kanta
Komission asetusehdotus sisältää säännökset, joilla perustettaisiin Euroopan valuuttarahasto EVR. EVR olisi unionin lainsäädännön mukainen unionin elin, joka on oikeushenkilö. Sen oikeudellinen asema vastaisi EU-virastoa. EVR korvaisi EVM:n ja olisi sen laillinen seuraaja oikeusaseman ja kaikkien siihen kuuluvien oikeuksien ja velvollisuuksien osalta. Euroalueen jäsenvaltioiden olisi sovittava, että EVM:n pääoma siirretään uuteen EVR:oon joko yksittäisillä sopimuksilla tai monenvälisellä sopimuksella.
Asetusehdotukseen kuuluu liite, joka sisältää luonnoksen EVR:n perussäännöksi. Ehdotettu asetus ja sen liite, joka sisältää EVR:n perussäännön, perustuvat nykyiseen EVM-sopimukseen.
Komission ehdotus ei sisällä lainkaan sijoittajanvastuuta koskevia elementtejä tai esityksiä velkajärjestelymenettelyistä. Siten esimerkiksi EVM-sopimuksen johdantolauseisiin sisältyvä viittaus sijoittajanvastuuseen puuttuu komission ehdotuksesta.
Asetusehdotuksesta ei suoraan ilmene, mikä olisi nykyisen hallitustenvälisen EVM-sopimuksen asema, jos ehdotus hyväksytään. Epäsuorasti ehdotuksesta on pääteltävissä, että komission tarkoituksena on, että hallitustenvälinen sopimus jäisi voimaan. Ehdotetun asetuksen johdanto-osan 52 kappaleessa todetaan, että asetuksen ei pitäisi vaikuttaa EVM:n perustamissopimuksen sopimuspuolten sitoumukseen sisällyttää yhteistoimintalausekkeet valtion joukkovelkakirjoihin, joiden laina-aika on yli yksi vuosi.
Komission ehdotus perustaa Euroopan valuuttarahasto sekundäärilainsäädäntöä käyttäen ei valtioneuvoston näkemyksen mukaan ole asianmukainen. Toisin kuin EVM:ssa, joka voi tehdä päätökset itsenäisesti, kaikki EVR:n päätökset, joiden takia se ylipäänsä olisi olemassa, jouduttaisiin alistamaan neuvoston vahvistettaviksi. Tällainen vahvistusmenettely on väistämätön seuraus, jos valuuttarahasto perustetaan asetuksella, koska EU-virastolle ei voida antaa merkittävää harkintavaltaa edellyttävää päätöksentekovaltaa.
Suomi voi tukea sitä, että yhteisen kriisinratkaisurahaston yhteinen varautumisjärjestely perustetaan EVM:n tai sen mahdollisesti korvaavan EVR:n yhteyteen. Varautumisjärjestelyn kautta myönnettävien lainojen tai takauksien yhteenlaskettu enimmäismäärä tulee rajata selkeällä ja tarkkarajaisella euromääräisellä katolla. Varautumisjärjestelyn keskipitkän aikavälin fiskaalisen neutraliteetin periaatteen mukaisesti varautumisjärjestelyn kautta myönnetty rahoitus tulee lisäksi periä takaisin täysimääräisesti toimialalta ylimääräisillä jälkikäteen kerättävillä vakausmaksuilla.
Julkisten varojen käyttö pankkikriisien hallinnassa on tarkoitettu rajatuksi poikkeukseksi pankkiunionin kriisinhallintajärjestelmässä. Varautumisjärjestelyn kautta myönnettävien — luonteeltaan viimesijaisten — lainojen nostamista tai takauksien myöntämistä koskevien päätösten tulee siten perustua tapauskohtaiseen, poliittisesti vastuunalaiseen harkintaan. Yksittäisten lainaerien maksatuksia voidaan kuitenkin delegoida virkamiestasolle nykykäytäntöjen mukaisesti.
Eduskunnan budjettivallan turvaamiseksi valtioneuvosto ei voi myöskään hyväksyä komission ehdotusta, että EVR:ssa rahoitustukiohjelmien hyväksymistä ja rahoitustuen maksamista, mukaan lukien luottolaitosten suora pääomittaminen, tai rahoitustuen hinnoittelua koskevat päätökset tehtäisiin yksimielisyyden sijasta vahvistetulla määräenemmistöllä. Eduskunnan budjettisuvereniteetin turvaamiseksi yhteistä varautumisjärjestelyä koskevat päätökset tulee tehdä yksimielisesti.
Edellä esitetyn perusteella valtioneuvosto ei kannata asetuksen hyväksymistä, vaan katsoo, että EVM:ää tulee ainakin toistaiseksi kehittää voimassa olevan hallitustenvälisen EVM-sopimuksen pohjalta.
EVM:n tukirahoitus tulee olla käytettävissä vain, jos lainanottajan velkakestävyys on ensin varmistettu, tarvittaessa sijoittajavastuuta hyödyntäen. EVM:lle tulee luoda riippumattomat edellytykset ottaa vastuu sopeutusohjelmien sisällöstä sekä niihin liittyvästä velkakestävyysanalyysistä. Tarvittaessa EVM:n tulisi myös saada rooli velkajärjestelymenettelyiden hallinnoijana ja koordinoijana.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Ehdotetulla asetuksella perustettava Euroopan valuuttarahasto (EVR) korvaisi euroalueen valtioiden keskinäisellä hallitusten välisellä sopimuksella vuonna 2012 perustetun Euroopan valuuttamekanismin (EVM). EVR olisi EVM:sta poiketen unionin lainsäädännön alainen unionin elin, joka olisi oikeushenkilö ja jolle EVM:n oikeudet ja velvollisuudet siirtyisivät. EVM:n taloudelliset ja oikeudelliset rakenteet on niin ikään tarkoitus siirtää olennaisilta osiltaan EVR:oon. EVM:n pääoma siirrettäisiin ilmeisesti erillisellä kansainvälisoikeudellisella sopimuksella EVR:oon. Sopimusluonnosta ei kuitenkaan vielä ole ollut käytettävissä.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt yleisesti huomiota siihen, että syvennettäessä EU:n taloudellista ja finanssipoliittista yhdentymistä on samalla varmistuttava talous- ja rahaliiton demokraattisesta legitimiteetistä. EU:n lainsäädäntö ja päätöksenteko kaventavat kansallisen finanssipolitiikan alaa ja etäännyttävät päätöksentekoa kansallisista parlamenteista. Euroalueen kriisin hoitamisen edellyttämä valmistelu- ja päätöksentekotahti ovat myös kaventaneet valmistelun ja päätöksenteon avoimuutta. Valiokunta on pitänyt tärkeänä, että EMU:ta kehitetään ensisijaisesti unionin perussopimusten puitteissa (ja, s. 3). Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin niin ikään korostanut, ettei johdetun oikeuden säännöksiin sisällytetä jäsenvaltioille perussopimuksissa määriteltyihin velvoitteisiin nähden merkittäviä uusia menettelyjä tai muitakaan sellaisia elementtejä, joita ei olisi jo hyväksytty perussopimusten voimaansaattamisen yhteydessä (ks., s. 4/II ja, s. 2/II). Perustuslakivaliokunnan käsitykset ovat merkityksellisiä myös nyt arvioitavan ehdotuksen kannalta.
EVR:n oikeudellisen perustan ja oikeudellisen aseman erilaisuudesta huolimatta perustuslakivaliokunnan EVM:ia ja sitä edeltäviä vakausjärjestelyjä koskevat lausunnot ovat merkityksellisiä myös nyt tarkasteltavan asetusehdotuksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa. Näissä lausunnoissa keskeisinä valtiosääntöoikeudellisina kriteereinä olivat kansallinen suvereniteetti ja eduskunnan budjettivalta sekä Suomen valtion mahdollisuudet vastata sille perustuslain mukaan kuuluvista velvoitteista. Perustuslakivaliokunta korosti, että kun eduskunnan budjettivallan rajoituksia selvitetään valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa, Euroopan rahoitusvakauden turvaamiseen liittyviä Suomen taloudellisia vastuita tulee tarkastella kokonaisuutena (ja). Vastuissa on otettava huomioon paitsi niiden kokonaismäärä myös niiden toteutumisen todennäköisyys (ja).
EVR:n päätössäännöistä määrättäisiin perussäännössä, joka olisi asetuksen liite. Hallintoneuvostossa, jossa jäsenvaltioiden hallitukset ovat edustettuina, päätökset tehtäisiin joko yksimielisesti, 85 %:n vahvistetulla määräenemmistöllä, 80 %:n äänienemmistöllä tai yksinkertaisella määräenemmistöllä. Kuten EVM:ssa myös EVR:ssa yksimielisyyttä edellyttäisivät päätökset, joilla on jäsenvaltioihin merkittävä välitön taloudellinen vaikutus, kuten päätökset, jotka koskevat rahaston lainanantokapasiteettia, vaadittaessa maksettavaa pääomaa koskevia muita kuin kiireellisiä maksuvaatimuksia ja peruspääoman muuttamista. Merkittävin muutos EVM:ssa noudatettaviin äänestyssääntöihin olisi se, että rahoitustuen myöntämisestä ja maksatuksesta ei enää päätettäisi yksimielisesti, kuten EVM:ssa on asianlaita poikkeuksellista hätätilamenettelyä lukuun ottamatta, vaan vahvistetulla 85 %:n määräenemmistöllä (Perussäännön 5(6—7) artikla). Perussäännön äänestyssääntöjä koskevissa määräyksissä ei ole erikseen mainittu hallintoneuvoston päätöksiä luottolaitosten suorasta pääomittamisesta, joten päätökset tehtäisiin ilmeisesti enemmistöpäätöksinä.
Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston kirjelmän tavoin on syytä korostaa ja viitata uskottavan velkajärjestelymekanismin ja sijoittajanvastuun puuttumiseen sekä epäselvyyteen EVR:n etuoikeutetun velkojan asemasta Suomen vastuisiin liittyviin riskeihin vaikuttavina tekijöinä. Määräenemmistöä noudattava päätöksenteko rahoitustuesta merkitsisi sellaista lisärajoitusta eduskunnalle perustuslaissa turvattuun budjettivaltaan, jota ei voida katsoa hyväksytyn perussopimuksilla ja niiden voimaansaattamislaeilla. Perustuslakivaliokunta yhtyy myös valtioneuvoston kantaan, jonka mukaan EVM:n pääoman siirtämistä EVR:oon koskevan sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen koskettaisi rahoitustukea koskevan äänestyssäännön vuoksi perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetussa mielessä.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN LAUSUNTO
Perustuslakivaliokunta ilmoittaa,
että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan kiinnittäen huomiota edellä esitettyihin valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin.