Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (Euroopan valuuttarahaston perustaminen)

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus Valtioneuvoston kanta

Asetusehdotus sisältää säännökset, joilla perustettaisiin Euroopan valuuttarahasto EVR. EVR olisi unionin lainsäädännön mukainen unionin elin, joka on oikeushenkilö. Sen oikeudellinen asema vastaisi EU-virastoa. EVR korvaisi EVM:n ja olisi sen laillinen seuraaja oikeusaseman ja kaikkien siihen kuuluvien oikeuksien ja velvollisuuksien osalta. Euroalueen jäsenvaltioiden olisi sovittava, että EVM:n pääoma siirretään uuteen EVR:oon joko yksittäisillä sopimuksilla tai monenvälisellä sopimuksella.

Asetusehdotukseen kuuluu liite, joka sisältää luonnoksen EVR:n perussäännöksi. Ehdotettu asetus ja sen liite, joka sisältää EVR:n perussäännön, perustuvat nykyiseen EVM-sopimukseen.

Komission ehdotus ei sisällä lainkaan sijoittajanvastuuta koskevia elementtejä tai esityksiä velkajärjestelymenettelyistä. Siten esimerkiksi EVM-sopimuksen johdantolauseisiin sisältyvä viittaus sijoittajanvastuuseen puuttuu komission ehdotuksesta.

Asetusehdotuksesta ei suoraan ilmene, mikä olisi nykyisen hallitustenvälisen EVM-sopimuksen asema, jos ehdotus hyväksytään. Epäsuorasti ehdotuksesta on pääteltävissä, että komission tarkoituksena on, että hallitustenvälinen sopimus jäisi voimaan. Ehdotetun asetuksen johdanto-osan 52 kappaleessa todetaan, että asetuksen ei pitäisi vaikuttaa EVM:n perustamissopimuksen sopimuspuolten sitoumukseen sisällyttää yhteistoimintalausekkeet valtion joukkovelkakirjoihin, joiden laina-aika on yli yksi vuosi.

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti Euroopan vakausmekanismin kehittämiseen ja muuttamiseen Euroopan valuuttarahastoksi, mutta se katsoo, että komission ehdotus perustaa Euroopan valuuttarahasto sekundäärilainsäädäntöä käyttäen ei ole asianmukainen. Toisin kuin EVM:ssa, joka voi tehdä päätökset itsenäisesti, kaikki EVR:n päätökset, joiden takia se ylipäänsä olisi olemassa, jouduttaisiin alistamaan neuvoston vahvistettaviksi. Tällainen vahvistusmenettely on väistämätön seuraus, jos valuuttarahasto perustetaan asetuksella, koska EU-virastolle ei voida antaa merkittävää harkintavaltaa edellyttävää päätöksentekovaltaa.

Suomi voi tukea sitä, että yhteisen kriisinratkaisurahaston yhteinen varautumisjärjestely perustetaan EVM:n tai sen mahdollisesti korvaavan EVR:n yhteyteen. Varautumisjärjestelyn kautta myönnettävien lainojen tai takauksien yhteenlaskettu enimmäismäärä tulee rajata selkeällä ja tarkkarajaisella euromääräisellä katolla. Varautumisjärjestelyn keskipitkän aikavälin fiskaalisen neutraliteetin periaatteen mukaisesti varautumisjärjestelyn kautta myönnetty rahoitus tulee lisäksi periä takaisin täysimääräisesti toimialalta ylimääräisillä jälkikäteen kerättävillä vakausmaksuilla.

Julkisten varojen käyttö pankkikriisien hallinnassa on tarkoitettu rajatuksi poikkeukseksi pankkiunionin kriisinhallintajärjestelmässä. Varautumisjärjestelyn kautta myönnettävien — luonteeltaan viimesijaisten — lainojen nostamista tai takauksien myöntämistä koskevien päätösten tulee siten perustua tapauskohtaiseen, poliittisesti vastuunalaiseen harkintaan. Yksittäisten lainaerien maksatuksia voidaan kuitenkin delegoida virkamiestasolle nykykäytäntöjen mukaisesti.

Valtioneuvosto katsoo, että eduskunnan budjettisuvereniteetin turvaamiseksi yhteistä varautumisjärjestelyä koskevat päätökset tulee tehdä yksimielisesti. Valtioneuvosto ei voi siten hyväksyä komission ehdotusta, että EVR:ssa rahoitustukiohjelmien hyväksymistä ja rahoitustuen maksamista koskevat päätökset tehtäisiin vahvistetulla määräenemmistöllä. Valtioneuvosto katsoo, että EVM:ää tulee ainakin toistaiseksi kehittää voimassa olevan hallitustenvälisen EVM-sopimuksen pohjalta.

EVM:n tukirahoitus tulee olla käytettävissä vain, jos lainanottajan velkakestävyys on ensin varmistettu, tarvittaessa sijoittajavastuuta hyödyntäen. EVM:lle tulee luoda riippumattomat edellytykset ottaa vastuu sopeutusohjelmien sisällöstä sekä niihin liittyvästä velkakestävyysanalyysistä. Tarvittaessa EVM:n tulisi myös saada rooli velkajärjestelymenettelyiden hallinnoijana ja koordinoijana.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Komission 6.12.2017 antamiin esityksiin sisältyy ehdotus siitä, että nykyinen euroalueen hallitusten välisellä sopimuksella perustettu Euroopan vakausmekanismi (EVM) muutettaisiin Euroopan valuuttarahastoksi (EVR). Toisin kuin EVM, Euroopan valuuttarahasto olisi unionin lainsäädännön alainen oikeushenkilö ja sen oikeudellinen asema vastaisi EU-virastoa.

EVR:n peruspääoma ja lainanottokapasiteetti säilyisivät ennallaan (500 mrd. euroa), ja EVR jatkaisi EVM:n tehtäviä myöntämällä rahoitusvakaustukea sitä tarvitseville jäsenmaille. EVM:n nykyisen tehtävän lisäksi EVR:n tehtävänä olisi myöntää luottojärjestelyjä tai takauksia yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tukemiseksi yhteisen kriisinratkaisurahaston varautumisjärjestelyä varten. Se toimisi näin viimesijaisena luotottajana, jotta vaikeuksissa olevien pankkien hallittu kriisinratkaisu olisi helpompaa.

E 80/2017 vp

Valiokunta pitää valtioneuvoston kantaa perusteltuna, sillä esitykseen sisältyy useita ongelmallisia kysymyksiä. Keskeinen puute on se, että ehdotus ei sisällä lainkaan sijoittajanvastuuta koskevia elementtejä tai esityksiä velkajärjestelymenettelyistä. Nämä ovat kuitenkin osa Suomen strategisia tavoitteita rahaliiton kehittämisen suhteen, jossa pyritään palauttamaan no-bailout-periaate ja lisäämään sijoittajanvastuuta velkojen alaskirjausten muodossa. EVM:n uudistamistyötä ei siten ole perusteltua jatkaa ilman velkasaneerauselementtiä.

Komission ehdotus muuttaisi myös päätöksentekomenettelyä, sillä rahoitustuen myöntämistä ja maksujen suorittamista koskevat päätökset voitaisiin tehdä vahvistetulla eli 85 prosentin määräenemmistöllä. Nykyisin nämä EVM:n päätökset tehdään yksimielisesti ja yksimielisyydestä voidaan poiketa vain hätätilamenettelyssä. Yksimielisyyttä vaadittaisiin jatkossakin päätöksiltä, joilla on jäsenvaltioihin merkittävä ja suora taloudellinen vaikutus, kuten päätöksillä, jotka koskevat lainanantokapasiteettia ja vaadittaessa maksettavaa pääomaa koskevia muita kuin kiireellisiä maksuvaatimuksia.

Määräenemmistöpäätökset nopeuttaisivat päätöksentekoa ja parantaisivat päätöksentekokykyä, mutta etenkin pienten jäsenmaiden näkökulmasta muutokseen sisältyy merkittäviä riskejä. Rahoitustuen myöntäminen vahvistetulla määräenemmistöllä sekä velkajärjestelymekanismin puuttuminen voisivat yhdessä johtaa tilanteeseen, jossa jäsenvaltio ottaisi vasten tahtoaan vastatakseen toisen jäsenmaan talouspolitiikan seuraukset ja sen velkataakan riskit, samalla kun vastuut siirtyvät rahoitustuen kautta muiden jäsenmaiden kannettavaksi. Suomen kohdalla menettely voisi johtaa siihen, että Suomi voisi joutua maksamaan enimmillään 11,14 mrd. euroa lisää pääomaa EVR:lle, vaikka olisi äänestänyt rahoitustukipäätöksiä vastaan. Käytännössä vahvistetussa määräenemmistöpäätöksenteossa vain kolmella maalla (Saksalla, Ranskalla ja Italialla) säilyisi veto-oikeus, kun se nykyisin on kaikilla EVM:n jäsenmailla. EVR:ssä rahoitustukea vastaan äänestäneitä maita ei suojaisi myöskään hätätilarahasto, joka on osa EVM-järjestelmää ja joka suojaa hätätilamenettelystä aiheutuvia riskejä vastaan.

Perustuslakivaliokunta onkin katsonut lausunnossaan PeVL 12/2018 vp, että rahoitustukea koskeva määräenemmistöpäätös merkitsisi sellaista lisärajoitusta eduskunnalle perustuslaissa turvattuun budjettivaltaan, jota ei voida katsoa hyväksytyn perussopimuksilla ja niiden voimaansaattamislaeilla.

Yhteinen varautumisjärjestel

y

. Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin kannatettavana, että yhteisen kriisinratkaisurahaston yhteinen varautumisjärjestely perustetaan EVM:n tai sen mahdollisesti korvaavan EVR:n yhteyteen. Ehdotuksen mukaan varautumisjärjestelyn koko saisi olla aluksi enintään 60 mrd. euroa ja sen tarkoituksena olisi varmistaa uskottavasti kriisinratkaisun rahoituksen riittävyys siinäkin tapauksessa, että usean samanaikaisen ongelmapankin kriisinratkaisu tyhjentää etukäteen rahastoidut varat.

Valtioneuvoston kannan mukaisesti varautumisjärjestelyn kautta myönnettävien lainojen tai takauksien yhteenlaskettu enimmäismäärä tulee rajata selkeällä tai tarkkarajaisella euromääräisellä katolla ja eduskunnan budjettisuvereniteetin turvaamiseksi päätökset tulee tehdä yksimielisesti. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin painotettu myös sitä, että julkisen varautumisjärjestelyn tulee varmistaa uskottavasti kriisinratkaisun rahoituksen riittävyys ja luottamus rahoitusjärjestelmän vakauteen myös hyvin poikkeuksellisissa tilanteissa. Rahaston on siksi oltava riittävän suuri ja sen varat nopeasti käyttöönotettavissa.

Valiokunta pitää valtioneuvoston kantaa perusteltuna vastuiden kasvun hillitsemiseksi ja jäsenmaiden budjettisuvereniteetin turvaamiseksi. On myös perusteltua, että ehdotuksen mukaan rahaston enimmäismäärää voidaan nostaa vain EVR:n hallintoneuvoston yksimielisellä päätöksellä, jolloin jäsenvaltiot pystyvät itse päättämään tukisitoumustensa kokonaismäärästä.

Jatkovalmistelussa on kuitenkin tärkeää arvioida ja varmistaa, että ehdotettu järjestely toimii myös tilanteessa, jossa useampi suuri ylikansallinen pankki joutuu samanaikaisesti kriisinratkaisuun, ja että se varmistaa luottamuksen rahoitusjärjestelmän vakauteen myös hyvin poikkeuksellisissa tilanteissa.

ERIÄVÄ MIELIPIDE 1 /sd

Perustelut

Asetusehdotus sisältää säännökset, joilla perustettaisiin Euroopan valuuttarahasto EVR. Nykyinen Euroopan vakausmekanismi EVM sisällytettäisiin EVR:ään, ja EVR:stä tulisi EU:n lainsäädännön mukainen toimielin. EVM:n pääoman siirtämisestä EVR:ään olisi vielä sovittava erikseen.

Ehdotus EVR:n perustamisesta sisältyy komission laajempaan ehdotuskokonaisuuteen talous- ja rahaliiton kehittämisestä. Komissio esittää lukuisia uudistusehdotuksia, joista EVR:n perustamista koskeva asetusehdotus on yksi pisimmälle menevistä.

Lähtökohtaisesti nykyisen EVM:n kehittäminen Euroopan valuuttarahastoksi on perusteltua. Komission ehdotuksen ongelmana kuitenkin on, että se ei ole kaikilta osin oikea-aikainen, ja lisäksi ehdotetun EVR:n päätöksenteon rakennetta voidaan pitää eduskunnan budjettivallan kannalta ongelmallisena.

Komission ehdotus veisi EVR:ää eteenpäin irrallaan muusta EMU:n kehittämisestä. EVR on oleellisesti kriisinratkaisuväline, ja siksi sitä tulisi tarkastella yhdessä rahaliiton muun kehittämisen kanssa. Tässä keskeisiä näkökohtia ovat no-bail-out-periaatteen vahvistaminen ja sijoittajavastuun vahvistaminen. Komission EVR-asetusehdotus ei sisällä lainkaan sijoittajavastuuta koskevia elementtejä (päinvastoin, sen voidaan tulkita pienentävän sijoittajavastuun roolia). Lisäksi no bail-out-säännön uskottavuus edellyttäisi valtioiden velkajärjestelymekanismin luomista. Nämä olisivat edellytyksiä, jotka olisi toteutettava ennen EVR:n perustamista tai sen yhteydessä.

PeVL 12/2018 vp

VaVL 5/2017 vp

Pankkiunionin yhteisen kriisinratkaisurahaston yhteisen varautumisjärjestelyn perustaminen EVR:n yhteyteen on perusteltua. Siinä tulee edetä samassa tahdissa pankkiunionin muun kehittämisen, erityisesti riskien vähentämisen, kanssa. Varautumisjärjestelyn on oltava uskottava kaikissa oloissa, jotta sen markkinavaikutus on toivottu. EVR:ää kehitettäessä on syytä turvata rahaston lainojen ensisijainen asema lainoja takaisin maksettaessa, kuten tällä hetkellä on Kansainvälisellä valuuttarahastolla IMF:llä.

Mielipide

Edellä olevan perusteella esitän,

että suuri valiokunta ottaa edellä olevan huomioon.

Helsingissä 4.5.2018

Timo

Harakka

sd

Riitta

Myller

sd

Maria

Tolppanen

ps

Joona

Räsänen

sd

Kari

Uotila

vas

ERIÄVÄ MIELIPIDE 2 /kd

Perustelut

Kristillisdemokraatit yhtyvät valiokunnan näkemyksiin, ettei EVM:n muuttamista EVR:ksi esittävää asetusehdotusta tule hyväksyä. Talouspolitiikka ei kuulu unionin toimivaltaan, vaan jäsenvaltioiden toimivaltaan. Unionin toimivalta rajoittuu talouspolitiikan koordinaatioon (yhteensovittamistoimenpiteiden toteuttamiseen). On kyseenalaista, voidaanko EVR:n perustamista tai EVM:n muuttamista EVR:ksi edes pitää perussopimuksen tarkoittamana talouspolitiikan koordinaationa. Myöskin kansallisten parlamenttien budjettisuvereniteettia ei voida rikkoa asetuksen esittämällä tavalla.

Kristillisdemokraatit katsovat lisäksi, ettei kriisinratkaisurahaston yhteistä varautumisjärjestelmää tule ehdotetulla tavalla perustaa, koska se voi johtaa eduskunnan budjettisuvereniteetin sivuuttamiseen ja riskiin suurista yhteisvastuista.

Mielipide

Edellä olevan perusteella esitän,

että suuri valiokunta ottaa edellä olevan huomioon.

Helsingissä 4.5.2018

Peter

Östman

kd

ERIÄVÄ MIELIPIDE 3 /ps

Perustelut

Komission asetusehdotus sisältää säännökset, joilla perustettaisiin Euroopan valuuttarahasto EVR, joka korvaisi EVM:n ja olisi sen laillinen seuraaja oikeusaseman ja kaikkien siihen kuuluvien oikeuksien sekä velvollisuuksien osalta. Euroalueen jäsenvaltioiden olisi sovittava EVM:n pääoman siirtämisestä uuteen EVR:oon.

Komission ehdotus ei sisällä lainkaan sijoittajanvastuuta koskevia elementtejä tai esityksiä velkajärjestelymenettelyistä. Komission ehdotuksesta puuttuu esimerkiksi EVM-sopimuksen johdantolauseisiin sisältyvä viittaus sijoittajanvastuuseen. Ellei komission ehdotuksia täydennetä selvityksellä siitä, missä olosuhteissa velkajärjestely on mahdollinen, komission ehdotukset vievät Euroopan rahaliittoa yhä kauemmas paremmin toimivasta järjestelmästä ja euromaita tarvittaessa luotottava EVR on omiaan estämään sijoittajanvastuun toteutumisen. Paras tapa lisätä sijoittajanvastuuta olisi no bail-out-periaatteen palauttaminen.

Markkinapaniikin riski ja moraalikato-ongelmat vältetään vain, jos velkajärjestelysäännöstö suunnitellaan täydellisesti oikein ja kansainvälisen viimekätisen lainoittajan (ILOLR) kapasiteetti on riittävän suuri (Coordination Failures and Lender of Last Resort, Rochet & Vives, 2004, s.1143)

Näemme kuitenkin, että nämä analyysit ovat rankasti yksinkertaistettuja.

Ensinnäkin, jos velkajärjestelysäännöstö on huonosti rakennettu, moraalikato-ongelma ei poistu. Itse asiassa saatetaan aiheuttaa vielä hankalampi moraalikato-ongelma. Toiseksi, viimekätisen lainoittajan koko tai päätöksentekosääntöihin liittyvät ongelmat voivat aiheuttaa vakavan markkinapaniikin riskin.

EVR:n lainanantokapasiteetti säilyisi ehdotuksessa 500 miljardissa. Tämä lienee riittävä taso kansainväliselle viimekätiselle lainoittajalle (ILOLR). EVR:n yhteyteen mahdollisesti perustettavan yhteisen varautumisjärjestelyn kooksi on ehdotettu 60 miljardia.

Ehdotuksessa muutetaan päätöksentekomenettelyä siten, että vain kolmella suurimmalla jäsenmaalla (Saksa, Ranska, Italia) on mahdollisuus estää rahoitustukipäätökset eli käytännössä Suomi voi joutua maksamaan kaikkinensa yli 11 miljardia lisää pääomia EVR:lle, vaikkei haluaisi tukea rahoitustukipäätöstä.

Julkisten varojen käyttö pankkikriisien hallinnassa tulee rajata poikkeukseksi pankkiunionin kriisinhallintajärjestelmässä. Varautumisjärjestelyn keskipitkän aikavälin fiskaalisen neutraliteetin periaatteen mukaisesti varautumisjärjestelyn kautta myönnetty rahoitus tulee lisäksi periä takaisin täysimääräisesti toimialalta ylimääräisillä jälkikäteen kerättävillä vakausmaksuilla. Varautumisjärjestelyn kautta myönnettävien lainojen tai takauksien yhteenlaskettu enimmäismäärä tulee rajata selkeällä ja tarkkarajaisella euromääräisellä katolla.

Vakautusjärjestelyn ei tule johtaa pysyviin tulonsiirtoihin jäsenmaiden välillä minkäänlaisten mekanismien kautta. On välttämätöntä edellyttää jokaisen jäsenmaan vastuuta omista veloistaan, vahvan sijoittajavastuun periaatetta sekä no bail-out-periaatetta kriisinhallinnassa.

Jäsenmaiden omaa halua tehdä suhdannevaihteluiden vaatimia vaikeita finanssipoliittisia toimenpiteitä ei saa myöskään heikentää minkäänlaisilla mekanismeilla. Näistä tulonsiirroista saattaa nimittäin tulla pysyviä.

Talous- ja rahaliiton kehittämisessä on välttämätöntä huomioida markkinakurin merkitys entistä paremmin. Jäsenvaltion velkajärjestelyn hallittu suorittaminen edellyttää, että sille on luotu toimivat menettelyt, maan pankkisektori on hyvin pääomitettu eikä pankkisektorilla ole ylisuuria altistumia kotivaltiolleen.

Holmströmin paperin yksinkertaistetun esimerkin mukaan, kun vakuuden arvo katsotaan kyllin suureksi, velasta tulee informaation suhteen ei-sensitiivistä (Understanding the role of debt in the financial system, BIS 2015).

Vakuuksien arvoa on laskettava, jotta velasta tulee sensitiivistä. Toisin sanoen velkapapereiden arvon on oltava herkkiä (l. muututtava) lisäinformaation tullessa. Tämä johtaa siihen päätelmään, että valtioiden velkajärjestelysäännöstöä on kehitettävä. Lisäksi tämä yksinkertaistetusti tarkoittaa sitä, että valtionlainoihin sijoittaneella tulee olla riski pääomansa menettämisestä.

Komission asetusehdotus Euroopan valuuttarahaston perustamiseksi ei myöskään täytä mitään valtioneuvoston selvityksessä E 80/2017 vp esitetyistä Suomen yleisistä kannoista tai edellytyksistä. Emme voi kannattaa asetuksen hyväksymistä, vaan katsomme, että EVM:ää tulee kehittää voimassa olevan hallitustenvälisen EVM-sopimuksen pohjalta. Päätösvallan ja vastuun tulee olla mahdollisimman lähellä toisiaan, ja näin ollen eduskunnan budjettivallasta on pidettävä kiinni.

Keskeisiksi kehittämiskohteiksi katsomme velkajärjestelymekanismien kehittämisen ja valtionlainojen sensitiivisyyden kasvattamisen.

Sijoittajavastuu hukassa

Velkajärjestelysäännöstö suunniteltava huolellisesti

Suomen vaikutusmahdollisuudet pienenevät ja riskit lisäpääomituksesta kasvavat

Julkiset riskit pyrittävä minimoimaan

Tulonsiirtounionin muodostuminen täytyy välttää

Markkinakuri ja velalle oikea hinta

Suomen kannat eivät toteudu

Mielipide

Edellä olevan perusteella esitämme,

että suuri valiokunta ottaa edellä olevan huomioon.

Helsingissä 4.5.2018

Ville

Vähämäki

ps

Toimi

Kankaanniemi

ps