Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi varhaiskasvatuslaki. Esitykseen sisältyy myös ehdotukset perusopetuslain ja eräiden sosiaalitoimen lakien muuttamisesta, joissa tehdään varhaiskasvatuslain edellyttämät lakitekniset muutokset.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 2018. Lain 31 ja 37 §:ää aletaan soveltaa 1 päivä tammikuuta 2030 lukien.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan perustuslain 3, 10, 16, 18, 19 ja 80 §:n kannalta.
Hallitus katsoo, että lakiehdotukset voitaneen käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Lapsen oikeuksien yleissopimus
Lapsen edun huomioonottaminen
Lapsen itsemääräämisoikeuden rajoittaminen
Kotirauhan suoja
Henkilötietojen suoja
Asetuksen- ja määräyksenantovaltuudet
Oikeusturva
Varhaiskasvatuksen järjestäminen toteuttaa perustuslain 16 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle asetettua velvollisuutta turvata jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin jo aiemmin kiinnittänyt huomiota siihen, että varhaiskasvatusta koskevaa sääntelyä on ensisijaisesti arvioitava perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettuna sosiaalipalveluna. Valiokunnan mukaan tämä lähtökohta ei ole muuttunut, vaikka lainsäädännössä varhaiskasvatusta käsitellään terminologisesti päivähoidon asemesta varhaiskasvatuksena ja se on hallinnollisesti siirretty sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle, sillä perustuslain terminologia on autonominen suhteessa tavallisessa lainsäädännössä tehtäviin luokitteluihin (, s. 3). Varhaiskasvatus toteuttaa täten perustuslain 19 §:n 3 momentissa asetettua velvollisuutta turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä sekä tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu (, s. 2).
Hallituksen esityksen mukaan varhaiskasvatuksessa sovelletut useisiin eri sosiaalihuollon järjestämistä koskeviin lakeihin ja asetuksiin sekä lasten päivähoidosta annettuun asetukseen kuuluneet säännökset koottaisiin uuteen varhaiskasvatuslakiin. Sosiaalihuoltolain, sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain, sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain ja asetuksen sekä yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain säännöksiä ei enää sovellettaisi varhaiskasvatukseen. Lailla saatettaisiin siten loppuun varhaiskasvatuksen hallinnonalasiirto sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriölle.
Perustuslakivaliokunnan mielestä on valitettavaa, että hallituksen esityksessä katkaistaan yhteys sosiaalihuollon yleislakeihin, joita voidaan pitää merkityksellisinä perustuslain 19 §:n 3 momentissa turvattujen oikeuksien toteutumisen kannalta. Valiokunta kiinnittää lisäksi valtioneuvoston huomiota siihen, että hallituksen esityksessä ei arvioida perusteellisesti, varmistaako lakiehdotus riittävien varhaiskasvatuspalveluiden yhdenvertaisen turvaamisen kaikkialla maassa ja kaikissa väestöryhmissä. Valiokunta painottaa tämän johdosta korostunutta tarvetta seurata sääntelyn vaikutuksia tarvittaessa kokonaisarvion keinoin ja mahdollisesti havaittavien ongelmien asianmukaista korjaamista.
Kuten hallituksen esityksessä todetaan, varhaiskasvatuksen kannalta huomioitavia perusoikeuksia ovat myös muun muassa yhdenvertaisuus, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet, oikeusturva ja perusoikeuksien turvaaminen.
Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus (SopS 59—60/1991) velvoittaa sopimusvaltion turvaamaan lapsille oikeuden suojeluun ja huolenpitoon, osuuden yhteiskunnan voimavaroista sekä oikeuden osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon ja yhteiskuntaelämään. Lapsen oikeuksien sopimukseen kirjattujen lasten oikeuksien tulee toteutua koko lapsiväestön ja jokaisen lapsen elämässä.
Sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Perustuslakivaliokunta painottaa sitä hallituksen esityksessäkin (s. 85) mainittua lähtökohtaa, jonka mukaan lapsen etua on harkittava sekä yksittäisen lapsen, lapsiryhmän ja yleensä lasten kannalta tapaus- ja tilannekohtaisesti.
Hallituksen esityksen mukaisen hallinnonalasiirron loppuunsaattaminen merkitsee sitä, että sosiaalihuoltoa koskevan lainsäädännön soveltaminen varhaiskasvatustoimintaan lakkaa kokonaan. Tämä merkitsee perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sitä, että eräitä vammaisen lapsen oikeuksien kannalta keskeistä lainsäädäntöä ei enää jatkossa sovelleta varhaiskasvatukseen. Nyt arvioitavaan varhaiskasvatuslakiehdotukseen ei kuitenkaan sisälly erityisiä säännöksiä vammaisen tai muun erityisen tuen tarpeessa olevan lapsen tukitoimien järjestämisestä varhaiskasvatuksessa. Valiokunnan mielestä laissa on säännösperustaisesti turvattava vammaisten lasten yhdenvertainen oikeus varhaiskasvatuksen tosiasialliseen toteutumiseen. Laissa on myös säädettävä vammaisten lasten tukitoimien vaikutuksista varhaiskasvatuksen henkilöstömitoitukseen. Tällaisten muutosten tekeminen on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallituksen esityksessä ei tarkastella erikseen erityisen haavoittuvassa asemassa olevien lasten varhaiskasvatuksen toteutumista. Sivistysvaliokunnan tulee lisäksi tarkastella, miten lakiehdotuksen mukaiset oikeudet toteutuvat heidän osaltaan, ja täydentää sääntelyä tarvittaessa varhaiskasvatuksen yhdenvertaisen toteutumisen turvaamiseksi.
Perustuslailla suojatun yksityiselämän piiriin kuuluu muun muassa yksilön oikeus määrätä itsestään ja ruumiistaan (ks. esim., s. 2/II ja, s. 3/I). Perustuslakivaliokunnan käytännössä itsemääräämisoikeuden on katsottu kiinnittyvän useisiin perusoikeuksiin, erityisesti perustuslain 7 §:n säännöksiin henkilökohtaisesta vapaudesta ja koskemattomuudesta sekä perustuslain 10 §:n säännöksiin yksityiselämän suojasta (ks. esim., s. 3).
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että varhaiskasvatuslakiehdotukseen ei sisälly säännöksiä esimerkiksi lapsen kurinpidosta tai ojentamisesta varhaiskasvatuksessa. Valiokunta painottaa, että varhaiskasvatuksen toimintayksiköissä ei voida rajoittaa lapsen itsemääräämisoikeutta ilman siihen nimenomaisesti oikeuden luovaa säännöstä. Mikäli tarkoituksena on, että varhaiskasvatuksessa voidaan käyttää itsemääräämisoikeutta rajoittavia toimenpiteitä, on tästä säädettävä perusoikeuksien yleiset ja kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset täyttävin säännöksin (ks. esim., s. 3 ja).
Varhaiskasvatuslakiehdotuksen 44 §:ssä säädetään yksityisen palveluntuottajan ilmoitusmenettelystä. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan toimielimen tulee ilmoituksen saatuaan välittömästi suorittaa tarkastus varhaiskasvatuksen toimipaikassa sen varmistamiseksi, että toimintaympäristö ja siellä annettava varhaiskasvatus vastaavat varhaiskasvatukselle asetettuja vaatimuksia. Lakiehdotuksen 1 §:n mukaan varhaiskasvatuksen toimintamuotoja ovat päiväkodissa järjestettävän päivähoidon lisäksi perhepäivähoito, jota järjestetään perhepäiväkodissa, ja avoin varhaiskasvatustoiminta, jota järjestetään toimintaan soveltuvassa paikassa. Lakiehdotuksen 44 §:ssä ei ole rajausta, jonka mukaan tarkastuksia ei voitaisi suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa.
Perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetetusta perusoikeuksien turvaamisen velvoitteesta on johdettavissa lainsäätäjään kohdistuva velvoite järjestää perustuslain 19 §:n mukaiset tukijärjestelmät sellaisiksi, että yksilöillä on riittävät tosiasialliset mahdollisuudet päästä oikeuksiinsa. Valiokunnan mukaan nämä näkökohdat merkitsevät sitä, että julkisen vallan tehtävänä on turvata muun muassa se, että esimerkiksi perhepäivähoito toteutetaan tiloissa, jotka ovat sen kohderyhmän kannalta asianmukaisia ja turvallisia (ks., s. 2/I). Valiokunta on aiemmassa käytännössään katsonut myös, että kotirauhan piiriin ulottuvat tarkastukset eivät vaaranna kotirauhan suojan varsinaista ydintä silloin, kun tarkastukset kohdistuvat tiloihin, joissa harjoitetaan perhepäivähoidon kaltaista ammattitoimintaa ().
Edellä todetuista näkökohdista huolimatta valiokunta toteaa, että perustuslain 10 §:n 3 momentin sanamuoto on siinä mielessä ehdoton, että kotirauhan piiriin ulottuva tarkastus on sidottu välttämättömyysvaatimukseen, ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö on tämän mukaisesti vakiintunutta. Valiokunta on toistuvasti edellyttänyt toimenpidevaltuuksia koskeviin säännöksiin kirjattavaksi, että esimerkiksi tarkastus asunnossa voidaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi (ks. kokoavastisekä erityisesti, s. 3 ja siinä viitatut lausunnot). Perustuslain 10 §:n 3 momentin perusteella ehdotettua 44 §:n säännöstä on näin ollen muutettava siten, että tarkastus asunnossa voidaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi. Laista tulee käydä riittävällä tarkkuudella ilmi myös ne perusoikeuksien turvaamiseen liittyvät seikat, joiden valvomiseksi tarkastus voidaan toimittaa asunnossa. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Varhaiskasvatuslakiehdotuksen 13 luvussa säädetään varhaiskasvatuksen tietovarannosta, johon tallennettaisiin varhaiskasvatuksen järjestäjiä, henkilöstöä, perhettä ja lasta koskevia tietoja, joita eri viranomaiset tarvitsevat toteuttaessaan lakisääteisiä viranomaistehtäviään.
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa viitataan siihen, että tietovarantoon ei tallenneta eikä sitä koskevan lainsäädännön perusteella käsitellä tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja erityisiä henkilötietoja. Tietovarantoon talletettaisiin varhaiskasvatusta koskevan lakiehdotuksen 70 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan varhaiskasvatusoikeuden laajuuden peruste ja sen käyttöön liittyvät ehdot. Hallituksen esityksessä viitataan siihen, että tällä tarkoitetaan varhaiskasvatuksen lakisääteistä perustetta, jota koskeva tieto talletettaisiin tietovarantoon 12 §:n eri momenttien tarkkuudella (s. 126). Laajempaa varhaiskasvatusta tulee lakiehdotuksen 12 §:n 3 ja 4 momenttien mukaan järjestää, jos se on tarpeen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia tai muutoin lapsen edun mukaista. Laajemman varhaiskasvatuksen tarve voi johtua myös perheenjäsenen sairaudesta. Valiokunnan käsityksen mukaan vaikuttaa siten ilmeiseltä, että tietovarantoon voi sisältyä ainakin terveydentilatietoja.
Varhaiskasvatuslakiehdotuksen johdosta sosiaalilainsäädännön soveltaminen varhaiskasvatustoimintaan lakkaa. Varhaiskasvatukseen ei sovelleta siten säätämisjärjestysperusteluiden mukaan myöskään julkisuuslain sosiaalipalvelua ja sen asiakkuutta koskevia salassapitosäännöksiä, eikä varhaiskasvatuksen asiakkuutta itsessään pidetä salassa pidettävänä tietona eikä henkilötietolain mukaisena arkaluontoisena tietona. Myöskään sosiaalihuollon tietojenkäsittelyä koskeva erityislainsäädäntö ei enää sovellu varhaiskasvatukseen.
Perustuslain säädöshierarkkisesta asemasta johtuen on sinänsä selvää, että valiokunnan käytännössä arkaluonteisiksi esimerkiksi käsittelyn aiheuttamien riskien ja uhkien perusteella arvioidut tiedot eivät alaltaan tyhjentävästi samastu henkilötietolain sääntelyyn (ks., s. 38). Valiokunnan käsityksen mukaan henkilön sosiaalihuollon tarvetta tai hänen saamiaan sosiaalihuollon palveluja, tukitoimia ja muita sosiaalihuollon etuuksia kuvaavien ja niihin rinnastuvien tietojen käsittely muodostaa sellaisia riskejä ja uhkia yksityisen perusoikeuksille, että mainitut tiedot on syytä lähtökohtaisesti rinnastaa arkaluonteisiin tietoihin (ks., s. 39). Valiokunta kuitenkin yhtyy siihen hallituksen esityksessä esitettyyn arvioon, jonka mukaan varhaiskasvatuksen asiakkuutta itsessään koskevaa tietoa ei ole syytä luonnehtia erityisen arkaluonteiseksi, vaikka varhaiskasvatusta koskevaa sääntelyä on ensisijaisesti arvioitava perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettuna sosiaalipalveluna. Valiokunta painottaa sitä hallituksen esityksessäkin omaksuttua sääntelyratkaisua, jonka mukaan lapsen tuen tarvetta, tukitoimia ja niiden toteuttamista koskevat tiedot sekä lapsen henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointia koskevat tiedot sekä lapsen varhaiskasvatussuunnitelma ovat salassa pidettäviä. Valiokunnan mielestä mainittujen tietojen käsittelyyn voi sisältyä sellaisia riskejä, että niitä on arvioitava lähtökohtaisesti arkaluonteisina tietoina.
Terveydentilatietojen ja muiden arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä ehdotetussa tietovarannossa koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa. Valiokunnan mielestä varhaiskasvatuslakiehdotusta on olennaisesti täydennettävä, että se täyttää nämä vaatimukset. Vaihtoehtoisesti tietovarantoa koskevaa sääntelyä on muutettava siten, että tietovarannossa ei käsitellä terveydentilatietoja tai muita arkaluonteisia tietoja. Tällaisten muutosten tekeminen on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Varhaiskasvatuslakiehdotuksen 66 §:n 2 momentin mukaan viranomaiset saavat käyttää niille laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi tarpeellisia varhaiskasvatuksen valtakunnalliseen tietovarantoon sisältyviä tietoja. Säännöksen perusteluissa viitataan siihen, että tyhjentävää listaa ei laadittaisi, koska viranomaisen tiedonsaantioikeus määräytyisi kyseistä viranomaista koskevan lainsäädännön ja sille säädettyjen tehtävien mukaan, kuten valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetussa laissa. Säännöksen sanamuoto on tarkistettava vastaamaan perusteluita. Mikäli säännöksen tarkoituksena kuitenkin on vastoin perustelulausumaa perustaa viranomaisille salassapidettäviin ja arkaluonteisiin terveydentilatietoihin kohdistuva tiedonsaantioikeus, on ehdotettua sääntelyä täsmennettävä ja muutettava perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan johdosta valiokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (ks. myös, s. 41,, s. 3/I). Tällaisten muutosten tekeminen on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Varhaiskasvatuslakiehdotuksen 47 §:ssä säädetään rekisterissä olevien tietojen julkistamisesta ja luovuttamisesta. Säännöksen mukaan valvontaviranomainen voi julkistaa ja luovuttaa julkisen tietoverkon välityksellä yksityisten palvelujen antajien rekisteristä yksityisten palvelujen tuottajan nimen tai toiminimen, toimintamuodon sekä kaikkien toimipaikkojen osoitteet ja yhteystiedot. Itsenäinen ammatinharjoittaja voi kuitenkin kieltää osoite- ja muiden yhteystietojensa julkaisemisen.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta olennaisena, että ehdotetun kaltaisesta internetiin sijoitettavasta henkilörekisteristä tietoja ei voida hakea erilaisina massahakuina, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisinä hakuina. Rajausta on pidetty säätämisjärjestyskysymyksenä varsin laajan terveydenhuollon ammattihenkilöiden tietoja sisältävän tietopalvelun kohdalla (, s. 3/I). Valiokunta on pitänyt tärkeänä, että rekisterin sisällön ja tarkoituksen kannalta perusteltu rajaus sisällytetään tietojen luovuttamiseen myös nyt arvioitavan kaltaisessa rekisterissä (ks., s. 7 ja siinä viitatut lausunnot).
Varhaiskasvatuslakiehdotuksen 71 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi yksilöinti- ja yhteystietojen tarkistamisesta eri tietolähteistä. Säännös on tarkoitukseltaan epäselvä. Sivistysvaliokunnan on tarkasteltava säännöksen tarkoitusta ja tarvittaessa täsmennettävä säännöstä. Perustuslakivaliokunta muistuttaa, että näin muotoiltu säännös ei perusta tiedonsaantioikeutta salassapidettäviin tietoihin.
Perustuslakivaliokunta ei ole sen perustuslain 74 §:ssä säädetyn valtiosääntöisen tehtävän puitteissa arvioinut yleisesti henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn suhdetta EU:n yleiseen tietosuoja-asetukseen (ks., s. 4—5 ja 7). Sivistysvaliokunnan on syytä tarkoin selvittää, mukautuuko sääntely tietosuoja-asetuksen sääntelyyn. Perustuslakivaliokunta muistuttaa, että tietosuoja-asetuksen kanssa ristiriitaista kansallista sääntelyä ei voi soveltaa EU-oikeuden etusijan vuoksi (, s. 45).
Varhaiskasvatuslakiehdotuksen 38 §:ssä säädetään perhepäiväkodin henkilöstön mitoituksesta. Säännösehdotuksen mukaan perhepäiväkodissa tulee olla varhaiskasvatuksessa olevien lasten määrään suhteutettuna riittävä määrä henkilöitä, joilla on tässä laissa säädetty perhepäivähoitajan kelpoisuus. Perhepäiväkodissa samanaikaisesti varhaiskasvatuksessa olevien lasten lukumäärästä säädetään valtioneuvoston asetuksessa. Asetuksessa voidaan säätää myös kahden ja kolmen hoitajan yhdessä hoitamien lasten enimmäislukumäärästä ja tällöin edellytetyistä hoitajien kelpoisuusehdoista.
Perustuslain 80 §:n mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.
Varhaiskasvatuslakiehdotuksen 21 §:n 1 momentin mukaan Opetushallitus päättää tähän lakiin perustuen varhaiskasvatussuunnitelman perusteet. Säännösehdotuksen 2 momentin mukaan varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden tarkoituksena on edistää varhaiskasvatuksen yhdenvertaista toteuttamista koko maassa, toteuttaa varhaiskasvatuksen tavoitteita sekä ohjata varhaiskasvatuksen laadun kehittämistä.
Perustuslain 80 §:n 2 momentin perusteella ministeriötä alempi viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Kyse on valtuuttavan lain yleistä tarkkarajaisuutta pidemmälle menevästä vaatimuksesta määritellä valtuuden piiriin kuuluvat asiat laissa.
Säännös merkitsisi tosiasiassa laajan ja melko täsmentymättömän määräyksenantovallan osoittamista Opetushallitukselle, joka kohdistuisi myös palvelujen järjestäjinä toimiviin kuntiin. Säännöstä on syytä täsmentää. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että valtuuden sanamuoto "päättää" viittaa hallintopäätöksen tekemiseen. Perustuslain 80 §:n ja selvyyden vuoksi säännös on syytä muotoilla valtuudeksi tarkempien määräysten antamiseen (ks. Lainkirjoittajan opas, luku 13.8.2).
Varhaiskasvatuslakiehdotuksen 12 luvussa säädetään oikeusturvakeinoista ja muutoksenhausta. Lakiehdotuksen 62 §:n 1 momentin mukaan lapsen varhaiskasvatusta koskevaan päätökseen saisi vaatia oikaisua. Pykälän 2 momentin mukaan oikeus valittaa oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä hallinto-oikeuteen rajattaisiin koskemaan lain 6, 8, 12, 13 ja 15 §:ssä tarkoitettuja päätöksiä. Muilta osin valitusoikeus hallinto-oikeuteen olisi vain, jos päätös olisi vaarassa estää lapsen pääsyn varhaiskasvatukseen. Perusteluissa viitataan siihen, että tältä osin hallinto-oikeudelle tulisi valitusluvan kaltaista harkintavaltaa sen suhteen, ottaako se asian käsiteltäväkseen.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan säännökseen sisältyy valituskielto. Lakiehdotuksesta ei kuitenkaan käy selkeästi ilmi, millaisia asioita valituskiellon piiriin kuuluisi ja mihin tämä perustuisi. Myöskään säätämisjärjestysperusteluissa ei ole arvioitu ehdotettuja muutoksenhakusäännöksiä perustuslain oikeusturvasäännöksen kannalta.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Oikeus hakea muutosta sisältyy myös perustuslain 21 §:n 2 momentissa mainittuihin oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeisiin.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslain 21 §:n 1 momentin ilmaus oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevasta päätöksestä liittyy Suomen oikeuden mukaan oikeuksiksi ja velvollisuuksiksi tarkoitettuihin seikkoihin. Mikä tahansa yksilön kannalta myönteinen viranomaistoimi ei kuitenkaan ole yksilön oikeutta koskeva päätös perustuslain mielessä. Perustuslain kannalta on edellytyksenä, että lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille. Myös säännökset ns. subjektiivista oikeutta harkinnanvaraisempienkin oikeuksien tai etuuksien myöntämisedellytyksistä voivat sinänsä muodostaa riittävän täsmällisen perustan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettuna oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille (, s. 2,, s. 4/II,, s. 4—5,, s. 1/II). Tällaista perustetta ei kuitenkaan yleensä synny, jos etuuden tai palvelun saaminen riippuu kokonaan viranomaisen harkinnasta, käytettävissä olevista määrärahoista tai esimerkiksi suunnitelmista (, s. 2/II,, s. 4/II). Tällöinkin voi tosin olla aiheellista avata valitusmahdollisuus muun muassa viranomaistoiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi (, s. 4/II,, s. 9/II) sekä soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi (, s. 5/I).
Perustuslain 21 §:n säännökset eivät estä säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia niissä turvattuihin oikeuksiin, kunhan tällaiset poikkeukset eivät muuta kulloinkin kyseessä olevan oikeusturvatakeen asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäistapauksessa vaaranna yksilön oikeusturvaa (ks. esim., s. 3/I). Perustuslain 21 §:n 1 momentissa turvatun oikeuden luonteen ja 2 momentin lakivarauksen takia on selvää, että valitus- ja muutoksenhakukieltoja koskee lailla säätämisen vaatimus (ks. esim., s. 3/II).
Perustuslakivaliokunta on käytännössään pitänyt yleisluonteisia ja erittelemättömiä muutoksenhakukieltoja ongelmallisina perustuslain 21 §:n 1 momentin kannalta (ks. esim., s. 5/II—6/I). Muutoksenhakuoikeutta koskevat luettelot eivät valiokunnan vakiintuneen kannan mukaan voi vaikuttaa eräänlaisena välillisenä muutoksenhakukieltona, vaan hallintolainkäyttölaista, ennen kaikkea sen 5 §:stä, ja viime kädessä perustuslain 21 §:n 1 momentista seuraa, onko kulloisessakin päätöksessä kyse valituskelpoisesta ratkaisusta (ks. esim., s. 4/II,, s. 3). Perustuslain kannalta hyväksyttävistä muutoksenhakuoikeuden rajoituksista on mahdollista säätää lakiin otettavilla yksilöidyillä muutoksenhakukielloilla (, s. 8/I). Valiokunta on pitänyt välttämättömänä, että muutoksenhakurajoitukset perustellaan riittävällä tavalla eduskunnalle annettavissa hallituksen esityksissä (ks., s. 7/II).
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, mikäli valiokunnan sen vammaisia lapsia koskevan sääntelyn täydentämisestä, varhaiskasvatuksen tietovarantoa koskevan sääntelyn täydentämisestä ja 44, 62 sekä 66 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.