Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä. Lailla pantaisiin täytäntöön niin sanottu rikosasioiden tietosuojadirektiivi.
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 6 päivänä toukokuuta 2018 tai mahdollisimman pian sen jälkeen.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan perustuslain yksityiselämän suojaa koskevan 10 §:n, asiakirjajulkisuutta koskevan 12 §:n 2 momentin ja oikeusturvaa koskevan 21 §:n kannalta.
Hallituksen käsityksen mukaan lakiesitys voidaan käsitellä perustuslain 72 §:n mukaisessa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Esitys on kuitenkin hallituksen mukaan perusteltua saattaa eduskunnan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Kotirauhan suoja
Rekisteröidyn oikeudet
Vaitiolovelvollisuus
Ehdotettua lakia sovellettaisiin poliisin, syyttäjien, yleisten tuomioistuinten, Rikosseuraamuslaitoksen, Tullin, Rajavartiolaitoksen ja muiden toimivaltaisten viranomaisten käsitellessä henkilötietoja, kun kysymys on rikoksen ennalta estämisestä, paljastamisesta, selvittämisestä tai syyteharkintaan saattamisesta, rikokseen liittyvästä syyttäjän toiminnasta, rikosasian käsittelemisestä tuomioistuimessa, rikosoikeudellisen seuraamuksen täytäntöönpanemisesta taikka yleiseen turvallisuuteen kohdistuvilta uhkilta suojelemisesta tai tällaisten uhkien ehkäisemisestä. Lakia sovellettaisiin myös Puolustusvoimien, poliisin ja Rajavartiolaitoksen käsitellessä henkilötietoja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä.
Hallituksen esityksen tarkoituksena on toimeenpanna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/680 luonnollisten henkilöiden suojelusta toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä rikosten ennalta estämistä, tutkimista, paljastamista tai rikoksiin liittyviä syytetoimia tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja neuvoston puitepäätöksen 2008/977/YOS kumoamisesta (jäljempänä myös poliisidirektiivi).
Hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisen alkamisen merkitystä henkilötietojen suojalle lausunnossahallituksen esityksestä EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi (). Valiokunta katsoi, että tietosuoja-asetuksen soveltamisen alkamisen johdosta on perusteltua tarkistaa aiempaa valiokunnan kantaa henkilötietojen suojan kannalta tärkeistä sääntelykohteista. Valiokunnan mukaan tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (, s. 4).
Perustuslakivaliokunnan mielestä oli kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely (, s. 5). Valiokunta viittasi arkaluonteisten tietojen muodostaman riskin lisäksi nimenomaisesti siihen, että valiokunta on pitänyt henkilötietojen käsittelyä koskevassa valtiosääntöisessä arviossa merkityksellisenä myös käsittelyn tarkoitusta yksilöön kohdistuvan julkisen vallan käytön mahdollistajana (ks., s. 6).
Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 10 §:ssä turvatut oikeudet saavat erityistä merkitystä korostuneen perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa. Valiokunta on esimerkiksi jo ennen perusoikeusuudistusta esittänyt sittemmin vakiintuneen luonnehdinnan, jonka mukaan "poliisilaki on tyypillisesti sellainen säädös, joka voi herkästi joutua ristiriitaan kansalaisten perusoikeuksien, varsinkin klassisten vapausoikeuksien kanssa" (, s. 1/II,, s. 2—3).
Tietosuoja-asetuksen 2 artiklan mukaan asetusta ei sovelleta henkilötietojen käsittelyyn, jota toimivaltaiset viranomaiset suorittavat rikosten ennalta estämistä, tutkintaa, paljastamista tai rikoksiin liittyviä syytetoimia varten tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten, mukaan lukien yleiseen turvallisuuteen kohdistuvilta uhkilta suojelua ja tällaisten uhkien ehkäisyä varten. Perustuslakivaliokunta viittasi jo lausunnossasiihen, että sen käsiteltävänä oli tuolloin arvioitavan tietosuojalakiehdotuksen kanssa samanaikaisesti nyt arvioitavana oleva hallituksen esitys eduskunnalle laiksi henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (), jonka tarkoituksena on muun ohella panna täytäntöön edellä mainittu poliisidirektiivi.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn raskauteen ja monimutkaisuuteen (ks. esim., s. 4 ja, s. 3). Valiokunta muistuttaa tämän johdosta, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös tietosuoja-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (ks. myös, s. 7,, s. 3—4,, s. 9,, s. 4).
Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim., s. 4). Valiokunta korostaa kuitenkin edelleen, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. esim.,). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (, s. 3,, s. 42,, s. 2,, s. 4). Valiokunta pitää valitettavana, että kansallisen liikkumavaran laajuutta ei nyt arvioitavassa hallituksen esityksessä selosteta kaikilta osin riittävän seikkaperäisesti.
Perustuslakivaliokunta painottaa edelleen, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojalla ei ole etusijaa muihin perusoikeuksiin nähden (ks., s. 8). Arvioinnissa on kyse kahden tai useamman perusoikeussäännöksen yhteensovittamisesta ja punninnasta (ks. esim., s. 2/II,, s. 4/II). Valiokunta on korostanut erityisesti asiakirjajulkisuuden ja henkilötietojen suojan välistä tasapainoa (, s. 4/I).
Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista nyt arvioitavien lakiehdotusten perusratkaisuista. Lain soveltamisalan laajennus kansallisen turvallisuuden ylläpitämiseen täyttää henkilötietojen turvaamista koskevan perustuslaillisen velvoitteen myös tältä osin. Hallituksen esitykseen sisältyvässä lakiehdotuksessa on asianmukaiset ja yksityiskohtaiset säännökset henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä ja periaatteista, rekisteröidyn oikeuksista, valvonnasta ja esimerkiksi tietoturvasta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota eräisiin säännösehdotuksiin.
Hallituksen esityksen mukaisten lakiehdotusten arvioinnissa merkityksellistä on myös niiden organisatorinen soveltamisala. Toisin kuin sekä julkiselle että yksityiselle sektorille soveltuva EU:n yleinen tietosuoja-asetus ja sitä täydentävä kansallinen tietosuojalaki, on nyt arvioitava ehdotus laiksi henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä lähtökohtaisesti organisatoriselta soveltamisalaltaan viranomaisiin rajautuva (HE, s. 19). Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 48 §:ssä säädetään tietosuojavaltuutetun mahdollisuudesta tehdä tarkastuksia ehdotetun lain noudattamisen valvomiseksi. Tarkastuksen saisi toimittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi ja on olemassa perusteltu ja yksilöity syy epäillä henkilötietojen käsittelyä koskevia säännöksiä rikotun tai rikottavan tavalla, josta voi olla seuraamuksena rikoslaissa säädetty rangaistus.
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa viitataan siihen, että tarkastusta koskevat säännösehdotukset on perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla sidottu välttämättömyysedellytykseen sekä perusteltuun ja yksilöityyn epäilyyn rikoslaissa rangaistavaksi säädetystä menettelystä, minkä lisäksi tarkastus voi käytännössä tulla kyseeseen vain sellaisten rikoslaissa rangaistavaksi säädettyjen tekojen selvittämiseksi, joihin viitataan ehdotetun yleislain 60 §:ssä (HE, s. 77).
Säännösehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan siihen, että säännöksellä toimeenpannaan poliisidirektiivin 47 artiklan 1 ja 4 kohdassa edellytetty. Viitatun artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on säädettävä laissa, että sen valvontaviranomaisella on tehokkaat tutkintavaltuudet. Näihin valtuuksiin on sisällyttävä vähintään valtuudet saada rekisterinpitäjältä ja henkilötietojen käsittelijältä pääsy kaikkiin käsiteltävänä oleviin henkilötietoihin ja kaikkiin tietoihin, jotka ovat tarpeen valvontaviranomaisen tehtävien suorittamisessa. Hallituksen esityksessä ei tarkemmin selosteta, minkälainen kansallinen liikkumavara kansallisella lainsäätäjällä on käytössä.
Perustuslailla turvatun kotirauhan suojaan puuttuminen ehdotetun kaltaisten, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi ei valiokunnan mielestä täytä vaatimusta perusoikeusrajoituksen oikeasuhtaisuudesta. Mahdollisuus toimittaa tarkastus kotirauhan piirissä ei tällaisessa tapauksessa ole painavan tarpeen vaatima. Vähäisten rikkomusten selvittämisessä tulee käyttää perusoikeuksien suojaan vähemmän puuttuvia muita keinoja (ks. myös, s. 5/II,, s. 2/II,, s. 5/I). Mikäli kotirauhan piiriin ulottuva tarkastustoimivaltuus ei ole kaikilta osin direktiivin edellyttämä, on toimivaltuuden käyttö sidottava perustuslakivaliokunnan käytännön edellyttämällä tavalla vankeusuhkaisiin rikoslain säännöksiin, minkä muutoksen tekeminen on silloin edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 26 §:n mukaan rekisterinpitäjän on ilmoitettava rekisteröidylle kirjallisella todistuksella kieltäytymisestä ja sen perusteista, jos rekisterinpitäjä ei hyväksy rekisteröidyn vaatimusta henkilötietojen oikaisemisesta, täydentämisestä, poistamisesta tai niiden käsittelyn rajoittamisesta. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan viranomaisen asianosaisen vaatimuksen hylkäämisestä laatima todistus muodostanee hallintolain tarkoittaman hallintopäätöksen. Hallintovaliokunnan on syytä täsmentää sääntelyä, mikäli tarkoituksena on, että asiassa ei tehdä valituskelpoista hallintopäätöstä.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 61 §:ssä säädetään vaitiolovelvollisuudesta. Säännöksen mukaan henkilötietojen käsittelyyn osallistunut henkilö ei saa oikeudettomasti ilmaista sivulliselle näin tietoonsa saamiaan henkilötietoja eikä käyttää niitä omaksi tai toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi. Säännösehdotuksen perusteluissa viitataan siihen, että sisällöllisesti vastaavan kaltainen vaitiolovelvollisuussäännös sisältyy nykyisen henkilötietolain 33 §:ään. Voimassaolevan säännöksen mukaan se, joka henkilötietojen käsittelyyn liittyviä toimenpiteitä suorittaessaan on saanut tietää jotakin toisen henkilön ominaisuuksista, henkilökohtaisista oloista tai taloudellisesta asemasta, ei saa henkilötietolain vastaisesti sivulliselle ilmaista näin saamiaan tietoja. Henkilötietolaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Vastaava pykälä sisältyy myös ehdotettuun tietosuojalakiin (). Mainittujen säännösten organisatorinen soveltamisala ei kuitenkaan lähtökohtaisesti rajoitu viranomaistoimintaan.
Lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään. Perustuslakivaliokunta on pitänyt 2 §:n mukaista sääntelyratkaisua perusteltuna perustuslain 12 §:n 2 momentin näkökulmasta (, s. 15—16). Koska nyt arvioitavana olevan lain organisatoriseen soveltamisalaan kuuluu lähtökohtaisesti lähinnä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:ssä mainittuja viranomaisia, pitää perustuslakivaliokunta 61 §:ssä ilmaistua vaitiolovelvollisuuden pääsääntöä valtiosääntöisesti ongelmallisena. Säännösehdotus voisi käytännössä johtaa siihen, että kaikki lain soveltamisalaan kuuluva henkilötietojen käsittely ja siinä käsitellyt tiedot olisivat 2 §:n 2 momentista huolimatta vaitiolovelvollisuuden piirissä. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että perusteluissa viitatuissa henkilötietolain ja tietosuojalakiehdotuksen säännöksissä vaitiolovelvollisuus on, toisin kuin nyt ehdotettavassa säännöksessä, sidottu asiallisiin edellytyksiin, esimerkiksi julkisuuslaissakin salassapitoperusteena mainittuun liikesalaisuuteen (ks. myös, s. 3/II). Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. Henkilötiedot eivät ole julkisuuslain mukaan lähtökohtaisesti salassapidettäviä, eikä esityksellä ole sen säätämisjärjestysperusteluiden mukaan tarkoitus muuttaa julkisuuslainsäädännön ja henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön keskinäissuhdetta nykyisestä (HE, s. 77).
Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyä on täsmennettävä sille esitetyn tarkoituksen mukaiseksi siten, että siitä käy selkeästi ilmi vaitiolovelvollisuuden suhde lakiehdotuksen 2 §:ssä viitattuun julkisuusperiaatetta toteuttavaan sääntelyyn. Tällaisen täsmennyksen tekeminen on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, mikäli valiokunnan sen 48 ja 61 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.