Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki, jolla pantaisiin täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnassa. Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi myös mainittuun viranomaisten yhteistoimintaa koskevaan lakiin ja sakon täytäntöönpanosta annettuun lakiin vähäiset teknisluonteiset tarkistukset.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen, perustuslain 8 §:n rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta koskevan perusoikeussäännöksen, perustuslain 10 §:ssä turvatun henkilötietojen ja yksityisyyden suojan ja perustuslain 80 §:n maksuja koskevan sääntelyn kannalta. Huomiota kiinnitetään myös Ahvenanmaan itsehallintolakiin.
Hallituksen esityksen mukaan lakiesitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin tarkoituksenmukaisena, että eduskunta pyytää esityksestä perustuslakivaliokunnan lausunnon.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Tietosisällöt
Profilointi
Hallituksen esitykseen sisältyvissä lakiehdotuksissa säädettäisiin lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käsittelytarkoituksista ja tietojen luovuttamista koskevista edellytyksistä. Matkustajarekisteridirektiivi velvoittaa tietojen keräämiseen EU:n ulkopuolisilta lennoilta. EU:n sisäisten lentojen osalta direktiivi mahdollistaa tietojen keräämisen joko kaikilta tai vain valikoiduilta sisäisiltä lennoilta. Ehdotetussa laissa säädettäisiin poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen yhteistoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu valtakunnallinen rikostiedusteluyksikkö toimimaan matkustajarekisteritietoja käsittelevänä kansallisena yksikkönä. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa viitataan siihen, että käytännössä sääntely merkitsee laajamittaista matkustajien tietojen käsittelyä, joka ei henkilötietoja yksikölle luovutettaessa rajoittuisi pelkästään rikolliseen toimintaan osallistumisesta epäiltyihin henkilöihin, vaan koskisi kaikkien matkustajien sellaisia henkilötietoja, jotka matkustajat ovat antaneet lentoyhtiölle lippuvarauksen tekemisen yhteydessä (HE, s. 41).
Perustuslakivaliokunta katsoi henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annettua lakia koskevassa lausunnossa, että vaikka valiokunta on EU:n tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla tarkistanut kantaansa henkilötietojen suojasta erityisesti lailla säätämisen vaatimuksen osalta, merkityksellistä on, että toisin kuin suoraan sovellettava tietosuoja-asetus poliisidirektiivi ei sisällä sellaista yksityiskohtaista sääntelyä, joka muodostaisi riittävän säännöspohjan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (ks. myös, s. 7). Valiokunnan mukaan henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on tällaisissa suuren riskin perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edelleen arvioitava valiokunnan aiemman sääntelyn lakitasoisuutta, täsmällisyyttä ja kattavuutta korostaneen käytännön pohjalta (ks. myös, s. 7). Merkityksellistä tässä suhteessa oli myös, että ehdotus laiksi henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä olisi soveltamisalallaan yleislakina sovellettavaksi tuleva laki, jota on tarkoitus täydentää eri hallinnonaloja koskevalla erityslainsäädännöllä (, s. 3—4). Valiokunnan käsityksen mukaan nyt arvioitavan lakiehdotuksen tarkoitus on toimia tällaisena täydentävänä erityislainsäädäntönä.
Lakiehdotuksilla pannaan täytäntöön matkustajarekisteritietojen (PNR) käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden ennalta estämistä, paljastamista ja tutkintaa sekä tällaisiin rikoksiin liittyviä syytetoimia varten annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU)2016/681 (jäljempänä matkustajarekisteridirektiivi). Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim., s. 4). Valiokunta korostaa kuitenkin edelleen, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. esim.,). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (, s. 3,, s. 42,, s. 2,, s. 4). Valiokunnan mielestä kansallisen liikkumavaran alaa on selostettu esityksessä riittävällä tavalla.
Matkustajatietojen käsittelyä ja luovuttamista lainvalvontatarkoituksiin koskeva sääntely on ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana viime vuosina varsin usein varsinkin EU-oikeudellisissa yhteyksissä (ks.,,,,,). Valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellistä on myös, että voimassaolevassa lainsäädännössä on perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella () säädetty poliisille oikeus saada yhteisöiltä ja yhtymiltä matkustajaa ja kulkuneuvon henkilökuntaa koskevista rekistereistä tarpeellisia henkilötietoja rikosten estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi sekä etsintäkuulutettujen tavoittamiseksi. Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella on säädetty myös poliisin, rajavartiolaitoksen, tullilaitoksen, pelastusviranomaisten ja terveydensuojeluviranomaisten oikeudesta saada matkustajatietoja majoitustoiminnan harjoittajalta ().
Matkustajarekisteridirektiivin 6 artiklan 3 a kohdan mukaan matkustajatietoyksikkö voi verrata matkustajarekisterin tietoja terrorismirikosten tai vakavan rikollisuuden ennalta estämisen, paljastamisen, tutkinnan sekä tällaisiin rikoksiin liittyvien syytetoimien kannalta olennaisiin tietokantoihin, kuten etsittyjä tai kuulutuksen kohteena olevia henkilöitä tai esineitä koskeviin tietokantoihin, tällaisiin tietokantoihin sovellettavien unionin, kansainvälisten ja kansallisten sääntöjen mukaisesti. Direktiivi jättää näin ollen kansalliselle lainsäätäjälle liikkumavaraa siltä osin, mitkä tietokannat katsottaisiin direktiivissä tarkoitetuiksi tietokannoiksi, joihin matkustajarekisteritietoja olisi vertailtava.
Matkustajatietoyksikkö saa 1. lakiehdotuksen 7 §:n mukaan käsitellä matkustajarekisteritietoja sellaisten henkilöiden tunnistamiseksi, joilla saattaa olla osallisuutta terrorismirikoksiin tai vakavaan rikollisuuteen, muun ohella ennalta määritettyjen arviointi- ja analyysikriteerien mukaisesti tai kyseisten kriteerien päivittämiseksi tai uusien kriteerien määrittämiseksi. Säännöksen mukaan matkustajatietoyksikkö vahvistaa mainitut arviointi- ja analyysikriteerit ja tarkistaa ne säännöllisesti yhdessä toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Arviointikriteerien on oltava kohdennettuja, oikeasuhtaisia ja selkeitä. Ne eivät saa perustua henkilön rotuun tai etniseen alkuperään, poliittisiin mielipiteisiin, uskonnolliseen tai filosofiseen vakaumukseen, ammattiliiton jäsenyyteen eivätkä terveydentilaa, sukupuolielämää tai sukupuolista suuntautuneisuutta koskeviin tietoihin. Matkustajatietoyksikkö voi sanotun käsittelyn yhteydessä verrata matkustajarekisteritietoja automatisoidusti useiden säännöksessä luetteloitujen tietokantojen ja rekisterien tietoihin.
Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan viisumivapaiden kolmansien maiden kansalaisille tarkoitetun ennakkorekisteröitymisjärjestelmän eli ETIAS-järjestelmän käyttöönottoa merkitsevää EU-sääntelyä kiinnittänyt huomiota siihen, että järjestelmä merkitsee kolmansien maiden kansalaisiin kohdistuvaa riskinarvioinnin käyttöönottoa. Valiokunnan mielestä valtioneuvoston oli asetusehdotuksen jatkovalmistelussa syytä pyrkiä varmistamaan, että järjestelmään ei sisälly perustuslain 6 §:n ja EU:n perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan yhdenvertaisuusperiaatteen ja syrjinnän kieltoa koskevien vaatimusten kannalta ongelmallista etnistä tai muunkaltaista henkilökohtaiseen syyhyn perustuvaa profilointia (, s. 5). Valiokunta on korostanut yleisemminkin tällaisessa sääntely-yhteydessä EU:n perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltonormiston merkitystä, mikä tarkoittaa ainakin etnisen profiloinnin kieltoa eli kieltoa kohdistaa tarkastuksia esimerkiksi kansallisuuden ja kansallisen alkuperän perusteella (, s. 3,, s. 4/II).
Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan säännökseen sisältyvä rajaus, jonka mukaan arviointikriteerit eivät saa perustua syrjintäkiellon vastaiseen perusteeseen, perustuu perustuslain 6 §:n huomioonottamisen lisäksi poliisidirektiivin 11 artiklan 3 kohdassa säädettyyn (HE, s. 27 ja 44). Perustuslakivaliokunta pitää sääntelyä tältä osin asianmukaisena. Valiokunta kuitenkin muistuttaa, että sääntelyä on tältäkin osin sovellettava EU-oikeudestakin seuraavat välttämättömyyden, oikeasuhtaisuuden, yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden vaatimukset huomioiden.
Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan on syytä täsmentää arviointi- ja analyysikriteerien sääntelyä. Hallintovaliokunnan on perustuslain 12 §:n 2 momentista ja 21 §:stä johtuvista syistä tarkasteltava huolellisesti myös ehdotettujen kriteerien ja niitä mahdollisesti soveltavien automatisoitujen menettelyjen algoritmien suhdetta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin ja tarvittaessa selkeytettävä sääntelyä.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.