Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta ja muutettaviksi 14 muuta lakia. Esityksen tarkoituksena on tehdä Euroopan unionin niin sanotun arvopaperikeskusasetuksen voimaantulosta johtuvia muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön.
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2016.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettuja säännöksiä arvioidaan perustuslain 10, 15, 18, 81 ja 124 §:n kannalta. Hallitus arvioi, että lakiehdotukset voidaan hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä Elinkeinovapaus Hallinnolliset sanktiot
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta. Esitykseen sisältyy lisäksi useita lakiehdotuksia muiden sääntelykokonaisuuteen liittyvien lakien muuttamiseksi. Tarkoituksena on tehdä kansalliseen lainsäädäntöön syyskuussa 2014 voimaan tulleesta Euroopan unionin arvopaperikeskusasetuksesta aiheutuvat muutokset.
Arvopaperikeskuksen toiminta ja selvitysjärjestelmän ylläpitäminen ovat 1. lakiehdotuksen 2 luvun 1 §:n mukaan sallittuja vain valtiovarainministeriön myöntämän toimiluvan perusteella.
Luvanvaraisuussääntely on merkityksellistä perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Säännöksen 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista poikkeuksellisesti. Tällaisen sääntelyn tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (ks. esim., s. 2/1 ja, s. 2 ). Hallituksen esityksessä ehdotettu lupasääntely perustuu välittömästi sovellettavaan arvopaperikeskusasetukseen, mutta lakiehdotukseen sisältyy myös joitakin sitä täydentäviä säännöksiä. Ehdotettu toimilupasääntely ei ole ongelmallinen perustuslain kannalta.
EU:n arvopaperikeskusasetuksen mukaan arvopaperikeskuksen osapuolten on tarjottava sijoittajille sekä yhteisasiakaseroteltua säilytystiliä että yksilöllisesti asiakaseroteltua säilytystiliä. Yhteisasiakaserottelu merkitsee sijoittajien arvopaperien hallintarekisteröintiä selvitysosapuolen nimissä olevalle asiakasomistuksien yhteistilille arvopaperikeskuksessa, jolloin kaikki osapuolen asiakkaiden omistukset on kirjattu yhdelle arvo-osuustilille. Yksilöllinen asiakaserottelu merkitsee puolestaan sitä, että arvopaperikeskuksen osapuolen on eroteltava kunkin asiakkaansa arvopaperit. Hallintarekisteröinti eli arvo-osuuden kirjaaminen arvo-osuusjärjestelmään hallintarekisteröinnin hoitajan nimiin omistajan sijasta on arvopaperien moniportaista hallintaa.
Arvopaperikeskusasetuksen 38 artiklan 5 kohta sisältää poikkeussäännön, jonka perusteella yksilöllistä asiakaserottelua voidaan tietyin edellytyksin vaatia jäsenvaltiossa pakollisena.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että asetuksen poikkeussäännössä mahdollistettu kansallinen liikkumavara käytetään hyväksi siten, että voimassaolevan arvo-osuustileistä annetun lain tapaan suomalaisen yhtiön Suomessa toimivassa arvopaperikeskuksessa liikkeeseen laskemat osakkeet tulee jatkossakin kirjata suoralle omistajakohtaiselle arvo-osuustilille, jos osakkeet ovat suomalaisen luonnollisen henkilön tai suomalaisen yhteisön taikka säätiön omistamia. Suoran omistuksen järjestelmää on perusteltu tarpeella toteuttaa osakeomistuksen yleisöjulkisuus sekä varmistaa viranomaisten tietojensaanti.
Poikkeamissäännökseen perustuva lainsäädäntöratkaisu vaikuttaisi johtavan tosiasiallisesti perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden kaventumiseen. Toisaalta näitä elinkeinovapauden rajoituksia voidaan perustella erityisesti osakeomistusten yleisöjulkisuuden takaamisella, joka tukee yhteiskunnan avoimuutta ja edellytyksiä osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja keskusteluun, mikä tekee esityksestä merkityksellisen myös perustuslain 2 §:n 2 momentin, 12 §:n ja 14 §:n 4 momentin kannalta.
Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 26) ennakoidaan, että ratkaisun seurauksena uusien arvopaperikeskusten perustaminen Suomen markkinoille muodostuu epätodennäköiseksi, koska omistuksen suoran rekisteröimisen toteuttaminen edellyttäisi muista arvopaperimarkkinoista poikkeavia investointeja. Uusien arvopaperikeskusten perustamista Suomeen hillitsisi esityksen mukaan myös se, että uusi arvopaperikeskus joutuisi kilpailemaan monopolistisilla markkinoilla.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että perusoikeusrajoitusten on täytettävä oikeasuhtaisuuden vaatimus. Tämä merkitsee, että rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Jokin perusoikeuden rajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään (ks., s. 5/I—II ja esim., s. 3/I—II ja, s. 3).
Lakiehdotus ei perustuslakivaliokunnan mielestä johda erityisen syvällekäyvään puuttumiseen elinkeinovapauteen eikä johtaisi Suomen markkinoilla nykyisin toimivien elinkeinonharjoittajien toimintaedellytysten merkittävään heikkenemiseen saati niiden tyrehtymiseen, mitä perustuslakivaliokunta on toisinaan pitänyt ongelmallisena perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuuden kannalta (ks., s. 6/I,, s. 3 ja, s. 3—4). Jonkinlaisena oikeasuhtaisuuteen liittyvänä epäkohtana voidaan kuitenkin pitää sitä, jos nyt ehdotetun sääntelyratkaisun tavoitteena oleva yleisöjulkisuus voitaisiin hallituksen esityksen perusteluissa (s. 23) esitetyn mukaisesti toteuttaa tavalla, joka samalla toteuttaisi myös elinkeinovapautta nyt ehdotettua paremmin.
Ehdotetussa laissa arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta (1. lakiehdotus, 8 luvun 5—7 §) sekä Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamiseksi ehdotettavassa laissa (5. lakiehdotus, 38, 40 ja 41 a §) on säännöksiä hallinnollisista seuraamuksista, niiden määräämisestä ja julkistamisesta sekä määrästä. Ensin mainitussa laissa on luetteloitu ne EU:n arvopaperikeskusasetuksen säännökset, joiden rikkomisesta tai laiminlyönnistä määrätään rike- tai seuraamusmaksu. Hallinnollisten seuraamusten määräämisestä puolestaan säädettäisiin Finanssivalvonnasta annettavassa laissa. Seuraamusmaksun suuruus olisi oikeushenkilölle määrättynä enintään 10 prosenttia oikeushenkilön tekoa tai laiminlyöntiä edeltävän vuoden liikevaihdosta ja luonnolliselle henkilölle määrättynä enintään viisi miljoonaa euroa.
Hallinnollisista sanktioista kansalliseen harkintaan perustuvat seuraamusmaksun osalta arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta annetun lain 8 luvun 6 §:n 1 momentti kokonaisuudessaan sekä 6 §:n 2 momentin 12 kohta. Ensin mainitun säännöksen 1 momentti vastaa 5 kohtaa lukuun ottamatta perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyä voimassa olevaa lakia. Rikemaksun osalta arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta annetun lain 8 luvun 5 § kokonaisuudessaan perustuu kansalliseen harkintaan, mutta säännös vastaa perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyä voimassa olevaa lakia (ks.ja).
Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (ks. esim., s. 2/II). Säännösten tulee täyttää myös sanktioiden oikeasuhtaisuuteen liittyvät vaatimukset (esim., s. 2/II). Hallinnollisten sanktioiden osalta on vielä huomattava, etteivät ne saa menettelynsä puolesta muodostua perustuslain 21 §:ssä tarkoitetun syyttömyysolettaman vastaisiksi eivätkä ne voi myöskään perustua puhtaasti käännettyyn todistustaakkaan taikka ankaraan objektiiviseen vastuuseen (ks. myös, s. 3 ja, s. 7—8).
Ehdotettu seuraamussääntely vastaa pääosin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyä voimassaolevaa lainsäädäntöä (ja) ja on suurelta osin myös asetuksen edellyttämää. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että sanktioita koskevan sääntelyn tulee olla oikeasuhtaista (, s. 5,, s. 2—3,, s. 7—8,, s. 6/I). Valiokunta on aiemmassa käytännössään pitänyt oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta arveluttavana sitä, että eräistä varsin vähäisenä pidettävistä laiminlyönneistäkin seuraavan laiminlyöntimaksun suuruus ehdotettiin olevan vähintään 500 euroa (). Valiokunnan mielestä luonnolliselle henkilölle määrättävä viiden miljoonan euron seuraamusmaksu vaikuttaa tähän nähden suhteellisen ankaralta seuraamukselta.
Ehdotettu seuraamussääntely perustuu EU:n arvopaperikeskusasetuksen 63 artiklan 1 kohtaan lukuun ottamatta 1. lakiehdotuksen 8 luvun 6 §:n 2 momentin 12 kohtaa. Tämän lain 2 luvun 22 §:n rikkomuksen ilmoittamista koskevan säännöksen rikkomiseen ehdotetaan sovellettavaksi seuraamusmaksua finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n mukaisesti. Perustuslakivaliokunnan mielestä useiden miljoonien eurojen suuruisista seuraamuksista säätämiseen luonnollisten henkilöiden osalta on syytä suhtautua pidättyvästi. Talousvaliokunnan on syytä vakavasti harkita, voidaanko 1. lakiehdotuksen 8 luvun 6 §:n 2 momentin 12 kohdan seuraamussääntelyn tavoitteet saavuttaa luonnollisen henkilön osalta Finanssivalvonnasta annetun lain 41 §:n 4 momentin mukaisesti luonnollisille henkilöille säädetyin huomattavasti vähäisemmin enimmäismäärin.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 8 luvun 6 §:n 2 momentin 12 kohdan sanamuodon mukaan seuraamusmaksun määräämisen edellytykseksi säädetään se, että joku laiminlyö lain 2 luvun 22 §:n 1 momentin säännöstä rikkomuksista ilmoittamisesta. Säännösehdotuksen perusteluissa (s. 51) viitataan siihen, että seuraamusmaksu on sovellettavissa sekä arvopaperikeskuksen laiminlyöntiin laatia momentissa tarkoitetut menettelytavat että säännöksessä tarkoitetun salassapitovelvollisuuden rikkomiseen. Viitattuun säännökseen sisältyy useita erityyppisiä ja olennaisuudeltaan eritasoisia velvollisuuksia. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännöstä on täsmennettävä perustelulausumissa esitetyin tavoin.
Toimilupasääntely
Arvo-osuusjärjestelmä
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.