Hallituksen esitys eduskunnalle valtion aluehallintouudistusta koskevaksi lainsäädännöksi

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Aluksi

Tehtävien siirto aluehallintovirastoilta Ruokavirastolle

Elinvoimakeskusten tehtävät

Lupa- ja valvontaviraston tehtävät

Yleisen edun valvonta

Teknisiä huomioita

Valtion aluehallinnon uudistus perustuu pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman kirjauksiin. Uudistuksessa lupa-, ohjaus- ja valvontatehtäviä kootaan valtakunnalliseen Lupa- ja valvontavirastoon ja monialainen valtion aluehallinto kootaan nykyistä vahvemmille alueille elinvoimakeskuksiin. Uudistus koskee uusien virastojen perustamisen ja tehtävien siirtojen myötä useita nykyisiä valtion viranomaisia ja yhteensä yhdentoista ministeriön toimialan lainsäädäntöä. Erityisesti nykyisissä aluehallintovirastoissa, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa, eli ELY-keskuksissa sekä Ruokavirastossa hoidetaan maa- ja metsätalousvaliokunnan toimialan kannalta keskeisiä tehtäviä, joiden järjestämisessä tapahtuu uudistuksen myötä muutoksia. Valiokunta tarkastelee lausunnossaan uudistusta oman toimialansa näkökulmasta jäljempänä tarkemmin, ja esittää aluksi yleisiä huomioita uudistuksen taustasta ja toimeenpanosta.

Uusien virastojen on tarkoitus aloittaa toimintansa jo vuoden 2026 alusta. Hallituksen esityksen mukaan valtion aluehallinnon uudistuksella ei tavoitella säästöjä, eikä sen myötä vähennetä henkilöstöä. Uudistus toteutetaan kuitenkin tilanteessa, jossa valtionhallintoon kohdistuu säästötoimia. Hallituksen esityksen mukaan uudistuksen myötä tuottavuusohjelman mukaiset säästöt ja myöhemmin tarkentuvat muut virastokohtaiset lisäsopeutussäästöt periytyvät siirtyvien tehtävien mukaisten määrärahojen suhteessa uudistuksessa perustettavien uusien virastojen toimintamenomomenteille. Momenttikohtaiset vaikutukset tarkentuvat ja päätetään valtion talousarvion 2026 ja julkisen talouden suunnitelman 2026—2029 valmistelun yhteydessä.

Uuden organisaation käynnistymisvaiheeseen ja toiminnan kehittämiseen uudessa tilanteessa ei ole varattu lisäresursseja. Aluehallintouudistus edellyttää muun muassa muutoksia useisiin viranomaisten tietojärjestelmiin. Valiokunnan saamissa lausunnoissa uudistuksen aikataulua on pidetty yleisesti tiukkana ja esitetty huoli, ettei kaikkia muutoksia tietojärjestelmiin saada tehtyä aluehallintouudistuksen mukaisessa aikataulussa. Valiokunta katsoo, että uudistuksessa tulee varmistaa riittävät resurssit sekä uudistusprosessin ja tehtäväsiirtojen sujuvuus niin toimintansa aloittavissa Lupa- ja valvontavirastossa ja elinvoimakeskuksissa kuin toimintaansa laajentavassa Ruokavirastossa. Viranomaisten tulee erityisesti siirtymävaiheessa tarjota neuvontaa ja ohjausta sujuvan siirtymän varmistamiseksi. Myös toimivat tietojärjestelmät ovat olennainen osa hyvää hallintoa.

Valiokunta toteaa, että kielilainsäädännöstä johtuvat velvoitteet virastoille eivät muutu ehdotetussa viranomaisrakenteen uudelleenorganisoinnissa. Hallituksen esityksen mukaan valtakunnallisella Lupa- ja valvontavirastolla ja alueellisilla elinvoimakeskuksilla on nykytilaan nähden paremmat edellytykset tarjota palveluja kielellisiä oikeuksia turvaavalla tavalla. Valtakunnallinen Lupa- ja valvontavirasto on kaksikielinen, toisin kuin osa nykyisistä aluehallintovirastoista. Valiokunta pitää tärkeänä, että kielellisten oikeuksien turvaamiseen kiinnitetään huomiota virastojen käytännön toimintaa järjestettäessä ja organisoitaessa.

Aluehallintouudistuksen yhteydessä aluehallintovirastojen eläinten terveyttä ja hyvinvointia ja elintarvikkeita koskevat tehtävät siirretään Ruokavirastoon. Siirtyvistä tehtävistä poronhoidon valvonta on Ruokavirastolle uusi tehtävä. Tehtävien laajuus on yhteensä noin 63 henkilötyövuotta. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää hyvänä, että hallituksen esityksessä on otettu huomioon varsinaisia ympäristöterveydenhuollon tehtäviä tekevien henkilöiden lisäksi myös siirtyvien oikeudellisten ja hallinnollisten tehtävien resursointi.

Uudistuksen myötä nykyisen kolmiportaisen hallinnon tilalle tulee kaksiportainen rakenne, joka jakautuu Ruokaviraston valtakunnalliseen ja kuntien ympäristöterveydenhuollon valvontayksiköiden muodostamaan paikalliseen tasoon. Tehtäväsiirron avulla arvioidaan voitavan yhtenäistää valvontaa ja tehtävien hoitoa, joustavoittaa resurssien käyttöä, vähentää päällekkäisyyksiä tehtävien hoidossa sekä varmistaa häiriötilanteiden sujuva hoitaminen hallinnollisen ketjun lyhentyessä. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että erityisesti eläintautiepidemioiden hoidossa voidaan sujuvoittaa toimintaa hallinnollisen ketjun lyhentyessä tinkimättä kuitenkaan riittävästä paikallistuntemuksesta.

Hallituksen esityksen mukaan tehtävät hoidetaan jatkossakin alueilla pääsääntöisesti nykyiseen tapaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että aluehallintovirastoista Ruokavirastoon siirtyvien eläinten terveyden ja hyvinvoinnin tehtävien osalta pidetään huolta alueellisesta läsnäolosta. Asiakaspalvelun saatavuuden ja sujuvuuden ei tule siirron myötä heikentyä. Esimerkiksi alueellisen eläintautivalmiuden ylläpito edellyttää alueellisen tuotantorakenteen ja toimijoiden sekä alueellisten erityispiirteiden tuntemista ja huomioon ottamista.

Hallituksen esityksessä todetaan, että uusien elinvoimakeskusten toiminnan tarkoituksena on tukea alueiden omiin vahvuuksiin ja erityispiirteisiin perustuvaa alueiden kehittämistä yhteistyössä maakuntien liittojen kanssa. Esityksen mukaan maaseudun kehittämisen sekä maa- ja elintarviketalouden tehtävät siirtyvät ELY-keskuksista kokonaisuudessaan elinvoimakeskuksiin. Maaseudun kehittämisen tehtävät ovat maaseudun yritys- ja hanketukien sekä maatalouden rakennetukien toimeenpanotehtäviä. Maa- ja elintarviketalouden tehtävät ovat viljelijätukien valvontaa ja siihen liittyviä tehtäviä, ympäristökorvauksien ja ympäristösopimusten käsittelyä, luonnonmukaisen tuotannon korvauksien tehtäviä sekä lisäksi tiettyjen kansallisten tukien toimeenpanotehtäviä ja elintarvikeketjun valvontatehtäviä. Nämä tehtävät ovat erittäin merkityksellisiä maatilojen ja muiden maaseutuyritysten kannalta. Uudistuksella ei ole hallituksen esityksen mukaan vaikutusta tehtävien sisältöön tai laajuuteen.

Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että jokaiseen elinvoimakeskukseen tulee maaseutuasioita hoitava osasto. Näin voidaan turvata ja säilyttää alueiden erityispiirteitä koskeva asiantuntemus ja hyvät yhteistyökäytännöt paikallisten tuottajien ja kuntien viranomaisten kanssa. Aluehallintouudistuksen toimeenpano ei saa vaarantaa hallinnon toimintaa, vaan se on turvattava kaikilta osin myös siirtymävaiheessa. Viljelijöiden tulonmuodostuksen kannalta keskeiset viljelijätukien hallinnointiin liittyvät tehtävät on hoidettava ajallaan, eikä viljelijöiden investoinneille saa aiheutua viivästystä tuki- tai lupaprosessien siirtyessä uusille viranomaisille.

Myös ELY-keskusten hoitamat kalataloustehtävät siirtyvät uudistuksessa kokonaisuudessaan elinvoimakeskuksiin. Kalataloustehtävien nykyisen kaltainen keskittäminen kolmelle alueelle säilyy, ja niitä hoitavat jatkossa Lounais-Suomen, Itä-Suomen ja Lapin elinvoimakeskukset. Myös nykyiset valtakunnallisesti keskitetyt tehtävät, kuten Lounais-Suomen elinvoimakeskukseen sijoittuva yhteisen kalatalouspolitiikan valvonta, säilyvät edelleen valtakunnallisesti järjestettyinä. Vesitaloustehtäviä hoidetaan jatkossa sekä valtakunnallisessa Lupa- ja valvontavirastossa että elinvoimakeskuksissa. Vesilain mukaiset lupa- ja valvontatehtävät sekä vesienhoidon ja merenhoidon koordinaatio- ja suunnittelutehtävät siirtyvät Lupa- ja valvontavirastoon, ja pääosa ELY-keskusten nykyisin hoitamista vesitaloustehtävistä siirtyy elinvoimakeskuksiin. Myös vesitaloustehtävät keskitetään kolmelle alueelle, ja niitä hoitavat jatkossa Lounais-Suomen, Kaakkois-Suomen ja Lapin elinvoimakeskukset. Valiokunta pitää esitettyä kalataloustehtävien ja vesitaloustehtävien organisointia ja alueellista keskittämistä perusteltuna näiden erityistehtävien vaatiman yleisen ja alueellisen asiantuntemuksen turvaamisen kannalta.

Lupa- ja valvontavirastoa koskevalla uudistuksella tavoitellaan hallitusohjelman kirjauksiin perustuen lupa- ja valvontakäytäntöjen vahvistamista ja yhdenmukaistamista alueesta riippumatta sekä lupaprosessien sujuvoittamista. Hallituksen esityksen mukaan aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten ympäristölliset tehtävät siirtyvät lupa- ja valvontavirastoon. Muutoksella arvioidaan olevan suotuisa vaikutus erityislainsäädännön tulkinta- ja soveltamiskäytännön yhdenmukaistamiseen ja pidemmällä aikavälillä myös muutoksenhakutarpeita vähentävä vaikutus. Valiokunta korostaa, että toimintaa yhdenmukaistettaessa lähtökohtana tulee olla parhaiden olemassa olevien käytäntöjen laajentaminen koskemaan koko maata. Ympäristölupa-asioiden käsittelyä on kehitetty aluehallintovirastoissa pitkäjänteisesti, ja esimerkiksi luvanhakijoille annetulla laajalla neuvonnalla on voitu parantaa lupahakemusten laatua ja näin vähentää hakemusten pitkiin käsittelyaikoihin liittyneitä ongelmia. Tätä työtä neuvonnan kehittämiseksi tulee jatkaa ja pyrkiä siihen, että viranomainen ja luvanhakija yhdessä etsivät keinoja lupa-asian saamiseksi valmiiksi asian ratkaisemista varten. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että toiminnan tarpeisiin turvataan riittävät henkilö- ja muut resurssit, jotta lupaprosesseja voidaan sujuvoittaa vaarantamatta ympäristövaikutusten selvittämistä ja tarkastelua sekä kansalaisten osallistumismahdollisuuksia.

Yleisen edun valvonta on julkisen vallan keskeinen tehtävä, joka koostuu erilaisista yleisistä eduista. Yleistä etua valvovat eri valtion viranomaiset ja osin myös kuntien viranomaiset niiden lakiin perustuvien valvontatehtävien perusteella. Eri yleiset edut voivat olla myös vastakkaisia. Hallituksen esityksen mukaan Lupa- ja valvontavirastoon perustettava ympäristön yleisen edun valvontayksikkö valvoo jatkossa erityisesti ympäristönsuojelun ja luonnonsuojelun yleistä etua. Yksiköllä on itsenäinen puhevalta yleisen edun valvonnan asioissa viraston sisäisissä menettelyissä ja rajattu muutoksenhakuoikeus viraston ympäristöosaston päätöksiin. Yleisen edun valvontayksikön sisäisen muutoksenhakuoikeuden käyttämisen erityislaatuisuuden korostamiseksi laissa ehdotetaan valitusoikeuden rajaamista tiettyihin laissa yksilöityihin tilanteisiin. Tämän arvioidaan käytännössä vähentävän viranomaisen tekemiä valituksia erityisesti, kun samalla parannetaan viraston sisäistä yhteistyötä lupa-asian käsittelyn alusta lähtien. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että Lupa- ja valvontaviraston sisäisissä menettelyissä tulee ensisijaisesti pyrkiä varmistamaan tiedonkulku ja eri intressien yhteensovittaminen lupa-asian valmistelussa siten, ettei yleisen edun valvontayksikön muutoksenhakuoikeuden käyttämiselle ole tarvetta.

Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että yleisen edun valvontayksikön perustaminen ei vaikuta yleisen edun valvontaan muissa viranomaisissa. Esimerkiksi maatalouden, vesitalouden, kalatalouden tai riistatalouden yleisen edun valvonta kuuluu jatkossakin sille viranomaiselle, jonka valvontaintressiin kyseisen yleisen edun valvonta kuuluu. Kala- ja vesitalousasioissa yleisen edun valvontatehtävät ehdotetaan selvyyden vuoksi säädettäväksi elinvoimakeskuksille, kun nykyisten ELY-keskusten Y-vastuualueiden tehtävät jakautuvat elinvoimakeskusten ja Lupa- ja valvontaviraston välille. Kalataloustehtäviä tai vesitaloustehtäviä hoitava elinvoimakeskus käyttää näin ollen jatkossa puhevaltaa yleisen kalatalousedun tai yleisen vesitalousedun osalta vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisissa hankkeissa Lupa- ja valvontavirastossa ja tuomioistuimissa. Yhteistyö ja tiedonkulku Lupa- ja valvontaviraston ja muiden yleistä etua valvovien viranomaisten välillä tulee järjestää siten, että uudistuksen tavoitteet lupaprosessien sujuvoittamisesta voidaan myös tältä osin saavuttaa.

tehtäviä

tehtäviä

asioita

Maa- ja metsätalousvaliokunta kiinnittää lopuksi hallintovaliokunnan huomiota eräisiin teknisiin korjaustarpeisiin hallituksen esitykseen sisältyvissä lakiehdotuksissa. Hallituksen esityksen liitteenä olevassa 43. lakiehdotuksessa vesilain muuttamisesta esitetään useissa pykälissä voimassa olevassa laissa mainitun ELY-keskuksen tilalle uutta viittausta vesitaloustehtäviä tai kalataloustehtäviä hoitavaan elinvoimakeskukseen. Lakiehdotuksessa 2 laiksi elinvoimakeskuksista sekä Työllisyys-, kehittämis- ja hallintokeskuksesta esitetään 2 §:ssä säädettäväksi elinvoimakeskuksen tehtäväryhmistä ja tehtävistä. Vesilakiin ehdotetut viittaukset elinvoimakeskuksiin on pääosin muotoiltu siten, että niissä viitataan vesitaloustai kalataloushoitavaan elinvoimakeskukseen. Kuitenkin joissakin pykälissä, kuten esimerkiksi vesilain 18 luvun 3 a §:ssä, viittaus kohdistuu vesitaloushoitavaan elinvoimakeskukseen. Tältä osin tulee vielä harkita käytettyjen kielellisten ilmaisujen yhdenmukaistamista.

Hallituksen esityksen liitteenä olevan 111. lakiehdotuksen eläinten kuljetuksesta annetun lain muuttamisesta 26 §:n 2 momentissa viitataan saman lain 24 §:n 1 momentin 9 kohtaan. Kyseisessä 24 §:n 1 momentissa ei kuitenkaan ole 9 kohtaa, ja viittaus tulee korjata koskemaan momentin 8 kohtaa. Saman lakiehdotuksen tarkastusta ja näytteenottoa koskevan 28 §:n 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi Ruokavirastolle oikeus tehdä tarkastuksia myös poroteurastamon alueella. Väärinymmärrysten välttämiseksi momenttia tulee kielellisesti korjata siten, että sanan ”poroteurastamon” perään lisätään hallituksen esityksen rinnakkaistekstissä puuttuva pilkku.

Eriävä mielipide

Perustelut

Kannatamme hallituksen esityksen lähtökohtaa ja tavoitetta käsitellä lupa-asioita yhdenvertaisemmin, tehokkaammin ja laadukkaammin. Luvituksen sujuvoittamisessa on kuitenkin keskeistä varmistaa, että se ei johda ympäristöstandardien heikentymiseen, ja että hankkeiden ympäristövaikutuksia sekä kokonaisuuksien yhteisvaikutuksia tarkastellaan aina riittävään tietoon pohjautuen. Sujuva prosessi ja lupien nopea käsittely eivät saa tavoitteina ohittaa yleistä etua hyvän ympäristön tilan säilyttämisessä.

Tehtävien kokoaminen samaan viranomaiseen ei poista yleisen edun valvonnan tarvetta, joka on julkisen vallan keskeinen tehtävä. Kannatamme hallituksen esitykseen sisältyvää ehdotusta Lupa- ja valvontavirastoon perustettavasta ympäristön yleisen edun valvontayksiköstä. Tällainen riippumaton yleisen edun valvonnan yksikkö ja sille kuuluva muutoksenhakuoikeus ovat ympäristöperusoikeuden näkökulmasta välttämättömiä. Tähän asti ELY-keskuksilla on ollut tärkeä rooli yleisen edun valvojina ympäristöpäätöksenteossa.

Emme kannata uuden Lupa- ja valvontaviraston yleisen edun valvonnan yksikön muutoksenhakuoikeuden rajaamista kuten hallitus esityksessään ehdottaa. Valtion viranomaisen tehtävänä tulee jatkossakin olla yleisen edun valvominen riippumattomasti ja itsenäisesti.

Yleisen edun valvonnan yksiköllä olisi oikeus valittaa Lupa- ja valvontaviraston tekemästä päätöksestä, jos se on tarpeen ympäristönsuojelun, luonnonsuojelun tai muun näihin rinnastettavan “painavan” yleisen edun turvaamiseksi, lain soveltamiseen liittyvien “merkittävien” oikeuskysymysten selventämiseksi tai lain soveltamiskäytännön yhtenäisyyden varmistamiseksi. Tulkinnanvaraiset ja epätäsmälliset termit “painava yleinen etu” ja “merkittävä oikeuskysymys” luovat muutoksenhakuoikeudelle epäselvän ja tarpeettoman kynnyksen ja rajoittaisivat viranomaisen muutoksenhakuoikeutta nykytilaan verrattuna.

Kuten hallituksen esityksen perusteluistakin ilmenee, viranomainen käyttää nykyistäkin, rajaamatonta muutoksenhakuoikeutta hyvin harkiten ja perustellusti. Valitusoikeuden rajaamista ei siten voida uskottavasti perustella pyrkimyksellä korostaa muutoksenhakuoikeuden käyttämisen erityislaatuisuutta. Vuosina 2019—2022 ELY-keskukset hakivat muutosta vain noin reilussa 1 prosentissa aluehallintovirastojen antamissa ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisissa päätöksissä. Kynnys yleisen edun valvontaan perustuvaan muutoksenhakuun muodostuisi valtion myöntämien ympäristö- ja vesilupien osalta korkeammaksi kuin siinä tilanteessa, että ympäristöluvan myöntäjänä toimisi kunta.

On tärkeää, että intressien yhteensovittamista edistetään jo lupa-asian valmistelussa. Muutoksenhakuoikeudella on viimesijaisena keinona keskeinen merkitys yleisen edun valvonnassa, ja sen rajoittaminen vaarantaa ympäristöperusoikeuden toteutumisen. Eri tulkintoja mahdollistavien muutoksenhakuoikeutta rajaavien sanamuotojen lisääminen lainsäädäntöön tulisi todennäköisesti lisäämään muutoksenhakutarvetta eikä vähentämään sitä. Epäselvät yleisen edun yksikön lausunto- ja valitusoikeuden rajoitukset kuormittaisivat myös tuomioistuimia ja lisäisivät riskiä lupa- ja tuomioistuinkäsittelyjen venymiselle. Valitusoikeuden rajaamiselle ei siten ole perustetta myöskään luvituksen sujuvoittamisen näkökulmasta.

Lopuksi, koska ympäristöasioissa punnittavaksi tulee usein monia erisuuntaisia etuja, on tärkeää, että viraston sisäiset menettelytavat ovat läpinäkyviä ja todennettavia. Uutta Lupa- ja valvontavirastoa koskevaan lakiin tulisi lisätä vaatimus siitä, että viraston työjärjestyksessä varmistetaan sen sisäisten kannanottojen antaminen pääsääntöisesti kirjallisena.

Mielipide

Edellä olevan perusteella esitämme,

että hallintovaliokunta ottaa edellä olevan huomioon.

Helsingissä 9.4.2025

Tiina

Elo

vihr

Veronika

Honkasalo

vas